II SA/Bk 138/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od kary grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A.W. kwotę 100,00 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Niniejsza sprawa dotyczy nałożonej na Skarżącego A.W. kary pieniężnej za odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin - budynku mieszkalnego na nieruchomości o nr 334/6 w miejscowości S., gm. S., poprzez nieusprawiedliwione niestawiennictwo. Z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania w przedmiocie nakazu wymiany pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo - cementowych na inne pokrycie nie zawierające azbestu na budynku mieszkalnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 22.09.2008r. zawiadomił A.W. i J.W., iż w dniu 23.10.2008r. na działce o nr geod. 334/6 w miejscowości S., gm. S. zostanie przeprowadzona wizja lokalna w sprawie budynku mieszkalnego z zabudowanymi wyrobami z azbestu. Wraz z ww. zawiadomieniem zostało do stron skierowane wezwanie do stawienia się na nieruchomości, celem udostępnienia przedmiotu oględzin, w którym zostały pouczone, iż nieusprawiedliwiona nieobecność może spowodować nałożenie kary grzywny do 50 zł (art. 88 kpa). Korespondencję skierowaną do stron odebrał w dniu 06.10.2008r. A.W. W dniu wyznaczonych oględzin, tj. 23.10.2008r., ani J.W., ani A.W. nie stawili się na nieruchomości, celem udostępnienia budynku mieszkalnego organowi l instancji. W dniu [...].10.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wystawił dwa postanowienia o nr [...], w których nałożył na A.W. (pierwsze) i J.W. (drugie) grzywny w wysokości po 50 zł za niestawiennictwo w dniu 23.10.2008r., w celu udostępnienia do oględzin budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 334/6 w S. Postanowienia te zostały odebrane w dniu 28.10.2008r. przez A.W. W stosunku do pozostałych budynków J. i A.W. położonych na ww. nieruchomości (stodoła, chlew) wydane zostały kolejne postanowienia o grzywnie, będące przedmiotem oceny Sądu w innych postępowaniach. W dniu 24.10.2008r. A.W. wystosował do PINB w S. pismo, w którym wyjaśnił, iż z ważnych przyczyn nie mógł wraz z żoną stawić się w S., albowiem prowadzi on działalność gospodarczą i w wyznaczonym terminie oględzin musiał przebywać poza B. A.W. wniósł zatem o uchylenie nałożonego na niego postanowienia o karze, stwierdzając iż w piśmie z dnia 24.10.2008r. wyjaśnił przyczyny własnego i żony niestawiennictwa. Postanowieniem z dnia [...].11.2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił zwolnienia A.W. od kary grzywny w wysokości 50 zł, nałożonej postanowieniem z dnia [...].10.2008r. nr [...], za niestawiennictwo w dniu 23.10.2008r., w celu udostępnienia do oględzin budynku mieszkalnego na ww. działce w S. Na powyższe postanowienie odmawiające zwolnienia od nałożonej kary A.W. złożył zażalenie z dnia 30.11.2008r., w którym rozszerzył argumentację dotycząca niemożliwości stawiennictwa stron podczas oględzin w dniu 23.10.2008 r. Postanowieniem z dnia [...].01.2009 r. (Nr [...]) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, na treść art. 88 § 1 i 2 kpa i stwierdził, że Skarżący miał możliwość wcześniejszego poinformowania organu o niemożliwości jego stawiennictwa w dniu oględzin. Między odebraniem zawiadomienia z dnia 22.09.2008r. o wizji lokalnej oraz wezwania do okazania w jej trakcie przedmiotu oględzin a datą wyznaczonych oględzin minęło ponad dwa tygodnie, a Skarżący dysponował telefonem przenośnym, miał zatem możliwość powiadomienia organu przed wyznaczonym terminem, iż nie było możliwe udostępnienie nieruchomości do oględzin budynku mieszkalnego. Przywołane natomiast przez Skarżącego w wystąpieniu z dnia 24.10.2008r. "ważne przyczyny" czy "ważne powody" podane w zażaleniu, nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających niezastosowanie się do wezwania. Zdaniem organu A.W. nie usprawiedliwił przyczyny swojego niestawiennictwa na oględzinach w dniu 23.10.2008r. Skargę na niniejsze postanowienie złożył do Sądu administracyjnego A.W. rozszerzając argumentację zawartą w zażaleniu i przytaczając argumenty na usprawiedliwienie swojej nieobecności na oględzinach. Stwierdził, iż zasadniczym powodem nieobecności był niespodziewany wyjazd poza miejsce zamieszkania, czego wcześniej nie mógł w żaden sposób przewidzieć. W końcowej części skargi autor zarzucił organom naruszenie podstawowych zasad wyrażonych w kpa, a mianowicie: zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania i zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Na rozprawie w dniu 14 maja 2009r. Skarżący wyjaśnił, iż nie powiadomił telefonicznie organu o przyczynie niestawiennictwa, bowiem nie miał przy sobie odpowiedniego numeru telefonu, zaś jego małżonka jako osoba niepełnosprawna nie była w stanie sama dokonać takich czynności, przez co do wszelkich takich czynności ustanowiła pełnomocnika w jego osobie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i uznając wszelkie jej zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, albowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30.08.2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.). Przede wszystkim organ uchybił przepisowi art. 88 § 1 i 2 kpa, poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie. Sąd administracyjny badający legalność zaskarżonych aktów organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym i procesowym zauważając naruszenia prawa nie podniesione w skardze jest kompetentny do wskazania tych uchybień, stosownie do art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z art. 88 § 1 kpa kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Paragraf 2 tego przepisu stanowi zaś, że organ, który nałożył karę grzywny, może na wniosek ukaranego, złożony w ciągu siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin i zwolnić od kary grzywny. Na odmowę zwolnienia od kary służy zażalenie. Z analizy treści art. 88 § 1 kpa widać, że wyodrębnione zostały trzy grupy podmiotów, które mogą być ukarane karą grzywny za poszczególne naruszenia (m.in. nieusprawiedliwione niestawiennictwo), a mianowicie chodzi o świadka, biegłego i osobę trzecią. Co do strony postępowania środki przymusu mogą być stosowane tylko w sytuacji bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin lub bezzasadnej odmowy udziału w innej czynności urzędowej. Zobowiązanie do osobistego stawiennictwa, a w konsekwencji nałożenie grzywny za brak stawienia się przy prowadzonych czynnościach organu w kontekście omawianego przepisu, nie dotyczy stron postępowania. W zakresie niestawiennictwa danej osoby pomimo prawidłowego wezwania organu w art. 88 § 1 kpa nie ma mowy o stronie postępowania, a jedynie o świadku, biegłym lub osobie trzeciej. Powyższe wynika zarówno z wykładni literalnej tego przepisu, a także z analizy innych przepisów kpa, z których wyodrębnia się prawo a nie obowiązek strony do uczestniczenia w poszczególnych czynnościach procesowych (por. art. 51, art. 79 § 2, art. 86, art. 89, art. 94 kpa). Przesądza o tym również wykładnia historyczna przepisu art. 88 § 1 kpa. Wskazać bowiem należy, iż możliwość karania stron postępowania administracyjnego za naruszenie obowiązku osobistego stawiennictwa na wezwanie organu (z wyjątkiem dowodu z przesłuchania stron - art. 86 kpa) istniała jedynie do dnia 29 kwietnia 1996r., tj. do dnia nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1996 r. Nr 43, poz. 189). Do czasu tej nowelizacji przepis art. 88 § 1 k.p.a. stanowił: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako strona, świadek, biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 1.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 1.500 zł". Z dniem 30 kwietnia 1996 r., z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996r., uzyskał on treść obowiązującą do chwili obecnej stanowiąc, że "kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł". Od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 kpa jako sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na poszczególne czynności prowadzone przez organ, w tym na oględziny. Grzywna może być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a więc świadkom, biegłym, czy osobom uchylającym się od udostępnienia przedmiotu oględzin (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.02.2008r., II SA/Go 752/07, LEX Nr 383759). W sprawie nie budzi wątpliwości, ze grzywna nałożona została z tytułu niestawiennictwa na oględziny, z czego organy wywiodły bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin. W tym miejscu wskazać należy, że czym innym jest przesłanka nieusprawiedliwionej nieobecności poszczególnych podmiotów, a czym innym bezzasadna odmowa okazania przedmiotu oględzin. Pomijając kwestię podmiotu, na który można nałożyć grzywnę za nieusprawiedliwioną nieobecność, podkreślenia wymaga, że w razie nieusprawiedliwionej nieobecności danego uczestnika organ winien szerzej rozważać przyczyny tego niestawiennictwa. W przedmiotowej sprawie strona następnego dnia po oględzinach wystosowała pismo do organu z usprawiedliwieniem nieobecności podczas wyznaczonych oględzin. W sytuacji, gdy organ kwestionował wskazane przez stronę przyczyny nieobecności winien zwrócić się do niej o bardziej szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii. Co prawda rację ma organ co do uznaniowego charakteru nakładania grzywny na poszczególne podmioty uczestniczące w postępowaniu, jednakże podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie może oznaczać niekontrolowanej dowolności, gdyż byłoby to nie do pogodzenia, nie tylko z dyspozycją art. 88 § 1 kpa, ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej i państwa prawa, określonych w Konstytucji RP. Uznanie administracyjne nie może być dowolne, lecz oparte o treść przepisu z uwzględnieniem przesłanek z niego wynikających na tle konkretnego stanu faktycznego. Powołując się na nieusprawiedliwioną nieobecność strony postępowania organ de facto wskazał jako przyczynę nałożenia kary (i odmowę jej uchylenia) bezpodstawną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin. Tymczasem bezpodstawna odmowa okazania przedmiotu oględzin musiałaby wynikać z wyraźnego oświadczenia woli strony skarżącej w tym przedmiocie, bądź z umyślnego notorycznego niestawiania się w wyznaczonej dacie i miejscu oględzin w celu uniemożliwienia organowi dokonania oględzin określonych przedmiotów (w niniejszej sprawie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego). W przedmiotowej sprawie obiektywny fakt niestawiennictwa Skarżącego w dniu 23.10.2008r., na działce nr geod. 334/6 w miejscowości S., gm. S. organ potraktował jako zawiniony fakt odmowy okazania przedmiotu oględzin. Błędna interpretacja przez organy przepisu art. 88 § 2 w zw. z art. 88 § 1 kpa stanowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przyjmując usprawiedliwienia Skarżącego za wiarygodne stwierdził, nie wyjaśniając wątpliwości, że Skarżący mógł powiadomić organ o przyczynie niestawiennictwa skoro otrzymał wezwanie na ponad 2 tygodnie przed wyznaczonym terminem oględzin. Organ nie mógł przyjąć do wiadomości, że przyczyna niestawiennictwa, którą podał Skarżący była nagła i nie dająca się wcześniej przewidzieć. Organy naruszyły zatem zasady postępowania, o których wspomniał Skarżący w skardze, a nadto, nie żądając od Skarżącego uszczegółowienia i uprawdopodobnienia przyczyny nagłej nieobecności, naruszyły art. 7 i art. 77 kpa. Organy nadzoru budowlanego nie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym, który pozwoliłby na obiektywną ocenę przyczyn niestawiennictwa (naruszenie art. 80 kpa). Na marginesie, kwestią zasługującą na dezaprobatę Sądu jest sprawa ilości nałożonych na Skarżącego kar grzywny. O ile bowiem do zaakceptowania byłoby nałożenie kar oddzielnie na każdą ze stron (choć i tu rozważyć należałoby zasadność rozdzielania kar na poszczególnych małżonków w sytuacji istnienia wspólności ustawowej małżeńskiej), o tyle nakładanie kilku kar na jeden podmiot, w zależności od ilości przedmiotów podlegających oględzinom tego samego dnia – jest nie do przyjęcia. Przyczyną, dla której zaistniała potrzeba dokonania wizji lokalnej w terenie było wszczęcie postępowania wznowieniowego, które to postępowanie toczyło się jako jedne dla wszystkich budynków posadowionych na działce nr 334/6 w S. Oględziny miały się dokonać na jednej działce i obejmować kilka budynków, jednakże z ilości przedmiotów oględzin nie można wywodzić ilości nakładanych grzywien za bezzasadną odmowę udostępnienia tych przedmiotów czy nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron. Czynność oględzin miała być tylko jedna i odbyć się tylko w jednym terminie. Nawet przy przyjęciu, że nastąpiła bezzasadna odmowa udostępnienia przedmiotów oględzin, należało nałożyć jedną karę za jedną czynność oględzin, nie zaś mnożyć kary w zależności od ilości tych przedmiotów. Taka praktyka mogłaby doprowadzić do paradoksalnych niekiedy skutków, gdy oględzinom podlegałaby znaczna ilość przedmiotów (np. oględziny większej ilości zwierząt gospodarskich, czy innych obiektów budowlanych, jak choćby uli pszczelich). Mnożenie kar pieniężnych w takich sytuacjach narusza zasadę proporcjonalności, nakazującą organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu jak najmniejszym kosztem poszczególnych jednostek i całego społeczeństwa. Reasumując, organ naruszył przepis art. 88 § 2 w zw. z art. 88 § 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Organ niewłaściwie zrównał i pomieszał dwie instytucje (przesłanki) pozwalające na nakładanie grzywien w postępowaniu administracyjnym. Nakładając na Skarżącego karę za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, nie mógł tego uczynić, bowiem w takim przypadku można nakładać grzywny jedynie na określone w ww. przepisie podmioty, a nie na stronę postępowania. Nakładając zaś karę w oparciu o przesłankę bezzasadnej odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin organ niezasadnie przyjął, iż była to typowa odmowa, podczas gdy należało dokładniej wyjaśnić przyczynę nieodbycia się oględzin. Z analizy akt sprawy nie wynika, by wolą strony była odmowa udostępnienia przedmiotu oględzin, organ zaś nie próbował nawet wyjaśniać powyższej kwestii. Przy ponownym rozpoznaniu organ rozważy, czy doszło w świetle art. 88 § 1 kpa do bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin w dniu 23.10.2008r. Oceniając przyczyny niestawiennictwa strony w dniu 23.10.2008r. należy mieć na uwadze umyślne bądź nieumyślne niestawiennictwo, zamierzone działanie w celu nieokazania budynków, celowe utrudnianie przeprowadzenia oględzin (w kontekście pisma Skarżącego z dnia 24.10.2008r.). Celowa będzie też ocena organu pod kątem ilości nałożonych na jedną stronę wielu grzywien, w sytuacji gdy było jedno zawiadomienie i miała się odbyć tylko jedna czynność oględzin. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu postanowień wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, wliczając w to wysokość uiszczonego przez Skarżącego wpisu sądowego od skargi.