I OSK 1193/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Anna Lech, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 351/09 w sprawie ze skargi A. G., A. G., B. C. i innych na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz A. G., A. G., B. C. i innych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 351/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. G., A. G., B. C., S. W., A. P., B. P., C. G.- S., A. Z., A. J., H. W., H. K., S. S., S. S., A. K., Z. S. i E. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. niestwierdzającą nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą: [...] K. G. – C.., ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że postępowanie nacjonalizacyjne wszczęto w dniu 15 września 1946 r., a więc w ustawowym terminie, a orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. zostało opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 26 czerwca 1948 r., nr 58, poz. 351. Jako podstawę jego podjęcia wskazano art. 3 ust. 1 i 5 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 z późn. zm.), określanej dalej ustawą nacjonalizacyjną. W ocenie Ministra przejęte młyny zbożowe posiadały rzeczywistą zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczoną na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich, w myśl kryteriów art. 3 ust. 1 lit A, pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej. Integralną częścią orzeczenia o przejęciu było orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] grudnia 1961 r., którym ustalono, że składniki majątkowe, objęte protokółem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym w dniu 23 września 1949 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa. W ocenie Ministra najbardziej wiarygodnymi dokumentami w niniejszej sprawie były: protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja 1947 r. sporządzony przez przedstawicieli Ministra Aprowizacji i Handlu, ustalający zdolność przemiałową teoretyczną na 26,5 tony na dobę, a praktyczną na 16 ton na dobę oraz opinia biegłego inż. A. T. z dnia 28 lutego 1947 r., powołanego przez Wojewódzką Komisję do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Lublinie, z której wynikało, że praktyczna zdolność przemiałowa młyna handlowego i gospodarczego na dzień 5 lutego 1946 r. wynosiła łącznie 21,44 tony na dobę. Minister dokonując oceny sporządzonej na jego zlecenie ekspertyzy mgr inż. A. O. z września 2007 r. uznał, iż nie ma ona pełnej wartości dowodowej, ponieważ podano w niej jedynie szacunkowe wielkości zdolności przemiałowej obu młynów, nie wskazując, w jaki sposób je obliczono. Nadto wynika z niej zdolność przemiałowa rzędu 14,3 - 14,7 ton na dobę, a więc bardzo zbliżona do granicznej wielkości 15 ton na dobę. Analizując zaś przydatność środka dowodowego przedłożonego przez spadkobierców b. właściciela przejętych młynów, a mianowicie opinii biegłego sądowego A. S., w zakresie dobowej zdolności produkcyjnej młyna Minister zaznaczył, iż sporządzono ją na podstawie Księgi inwentarzowej tego przedsiębiorstwa z dnia 15 sierpnia 1941 r., a więc nie na datę wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Minister podkreślił, iż biegły inż. A. T. w swej opinii z 1947 r. obliczył zdolność przemiałową obu młynów (handlowego i gospodarczego) na podstawie norm przemiałowych podanych w instrukcji Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia 28 marca 1946 r., a następnie rzeczywistą zdolność przemiałową po uwzględnieniu stopnia wydajności urządzeń przemiałowych, wynikający zarówno z zastosowanego w młynie sposobu prowadzenia przemiału, jak i stopnia zużycia maszyn. Odnosząc się do żądania zawartego we wniesionym odwołaniu o dopuszczenie dodatkowego dowodu z zeznań świadka A. S., na okoliczność faktycznej zdolności przetwórczej przedmiotowego młyna w dacie jego upaństwowienia - Minister wyjaśnił, iż uznał ten wniosek dowodowy za niecelowy, bowiem dotyczył okoliczności już stwierdzonej innymi dowodami. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, pełnomocnik spadkobierców byłego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej Minister uznał za wartościowe tylko te dokumenty, które służą utrzymaniu jego tezy o rzeczywistej zdolności przemiałowej przejętego przedsiębiorstwa, młynów handlowego i gospodarczego przekraczającej przemiał zboża w ilości ponad 15 ton na dobę. Pełnomocnik zakwestionował w związku z tym pominięcie zgłoszonego przez niego wniosku dowodowego o dopuszczenie dodatkowego dowodu z zeznań świadka A. S., na okoliczność faktycznej zdolności przetwórczej przedmiotowego młyna w dacie jego upaństwowienia. Wskazał nadto na bezzasadne pominięcie wyników ekspertyzy mgr inż. A. O. z września 2007 r., której to sporządzenie zlecił Minister. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących wyraził wątpliwość, czy rzeczywiście oba przejęte młyny handlowy i gospodarczy stanowiły jedno przedsiębiorstwo, skoro były prowadzone oddzielnie (młyn handlowy był dzierżawiony przez inne osoby, a właściciel prowadził jedynie młyn gospodarczy). Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji w pierwszym rządzie zwrócił uwagę, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki, odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 2008., znak: [...] - w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] K. G. – C. ul. [...] - wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., korzystającego z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (orzeczenia) jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy mieć na uwadze, że ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (orzeczenia). Minister zobowiązany był w niniejszej sprawie rozważyć, czy orzeczenie to, odnośnie przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa nie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, jak żądali tego wnioskodawcy. W ocenie Sądu Minister nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które winny być wzięte pod uwagę w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Kwestię podstawową w niniejszym postępowaniu nadzorczym stanowiło ustalenie, czy przejęte przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...], zamieszczone w orzeczeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 26 czerwca 1948 r., nr 58, poz. 3 istotnie składało się łącznie z młyna handlowego oraz młyna gospodarczego, które poruszane były za pomocą jednego silnika na gaz ssany o mocy 130 KM, jak wynika z zachowanych dokumentów. Minister bez podania podstaw swego stanowiska przyjął, iż przedsiębiorstwo to stanowiły oba te młyny łącznie. Istnienie ich prawnej rozdzielności niewątpliwie, w sposób zasadniczy rzutowałoby na zdolność przemiałową przejętego przedsiębiorstwa. Wątpliwość w tym zakresie wyłania się wobec dzierżawienia młyna handlowego do 1 września 1939 r. przez B. H., jak wynika zaświadczenia z dnia 10 marca 1947 r. Zarządu Miejskiego w Chełmie. Następnie zaś młyn ten znalazł się pod komisarycznym zarządem niemieckim. Z informacji Izby Przemysłowo-Handlowej wynika, iż od 18 kwietnia 1946 r. funkcjonował, jako spółka jawna, a wcześniej z dniem 7 lutego 1946 r. został objęty przymusowym zarządem państwowym. Wreszcie został upaństwowiony. Młyn gospodarczy natomiast, o znacznie mniejszej mocy przemiałowej do 1 września 1939 r. pozostawał we władaniu współwłaścicieli. Od grudnia 1945 r. nie był prowadzony i stał nieczynny, jak wynika z odwołania od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w Lublinie z dnia 25 lipca 1947 r. Po przejęciu go na rzecz Państwa również nie był czynny. W odwołaniu ówczesny pełnomocnik współwłaścicieli młyna podnosił, że wniosek o upaństwowienie, sporządzony w myśl § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., a więc dokładnie precyzujący przedmiot przedsiębiorstwa, dotyczył jedynie młyna handlowego, a nie obu młynów. Do przejęcia obu doszło zaś na skutek błędnego rozeznania przez biegłego ich stanu prawnego, co ten przyznał w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 25 lipca 1947 r. Pełnomocnik powołał się wówczas także na protokół przejęcia młyna motorowego z dnia 10 maja 1946 r. przez Państwowe Zjednoczenie Przemysłu Młyńskiego i podniósł, iż nie zawiera w swej treści maszyn z młyna gospodarczego, a jedynie z młyna handlowego. Dalej zaś wywiódł, odwołując się do opinii biegłego inż. A. T. z 1947 r., że skoro ustaloną zgodnie z instrukcją Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów zdolność przemiału dla młyna handlowego ustaloną na 17,31 ton na dobę należy obniżyć o 25%, a więc urealnić zgodnie z sugestią biegłego (wyrażoną na posiedzeniu Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w Lublinie z dnia 4 marca 1947 r.), to wyniesie ona dla tego młyna 12,99 ton zboża na dobę, co wyklucza możliwość jego przejęcia w trybie nacjonalizacji, jak wówczas argumentował. Jak wynika z przytoczonych dokumentów, wobec braku odniesienia się do tej kluczowej kwestii przez Główną Komisję do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw (postanowienie z 26 lutego 1948 r.), wymagała ona ustalenia w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Gdyby bowiem podnoszone wówczas zarzuty były uzasadnione, to istniałyby podstawy do stwierdzenia, że orzeczenie o przejęciu, odnośnie przedmiotowego przedsiębiorstwa przemysłu zbożowego podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Zasadniczym zagadnieniem, które w pierwszym rzędzie winno być rozważone przez Ministra pozostaje ustalenie, czy przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...] obejmowało jeden młyn, czy też oba. Zagadnienie to pozostało poza zakresem ustaleń Ministra Gospodarki poczynionych w niniejszej sprawie, mimo że dla kwestii ewentualnej nieważności przejęcia ma kluczowe znaczenie. Zlecając sporządzenie opinii rzeczoznawcy mgr inż. A. O. Minister zwrócił się m. in. o ustalenie, czy oba młyny stanowiły jedno, czy dwa oddzielne pod względem organizacyjnym, funkcjonalnym i gospodarczym przedsiębiorstwa. W swej opinii biegły ten wyjaśnił, iż ze względów technologicznych, funkcjonalnych i lokalizacyjnych młyn handlowy mógł stanowić oddzielne od młyna gospodarczego przedsiębiorstwo. W tym stanie rzeczy, dokonując wnikliwej analizy zgromadzonych materiałów dowodowych, Minister winien był ustalić, czy z punktu widzenia prawnego na przejęte przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...] składały się oba te młyny, czy też tylko jeden z nich. Następnie, stosownie do poczynionych ustaleń dokonać oceny, czy zdolność przemiałowa tego przedsiębiorstwa w sposób oczywisty nie mogła spełniać norm pozwalających na przejęcie tego przedsiębiorstwa w drodze nacjonalizacji. Brak dokonania precyzyjnych ustaleń w tym zakresie czyni przedwczesnym podjęte przez Ministra Gospodarki rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem art. 7 oraz art. 8 k.p.a.. W ocenie Sądu Minister Gospodarki dopuścił się także naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 6 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające tym wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają wniesionych żądań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj., - art. 3 § 2 pkt 1 i 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postaci przekroczenia granic kontroli działalności administracji publicznej oraz wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Naruszenie to nastąpiło w treści uzasadnienia skarżonego wyroku, poprzez arbitralne przyjęcie przez Sąd, że istnienie prawnej rozdzielności młyna handlowego oraz młyna gospodarczego "niewątpliwie, w sposób zasadniczy rzutowałoby na zdolność przemiałową przejętego przedsiębiorstwa", jak również stwierdzenie, że "gdyby bowiem podnoszone wówczas zarzuty były uzasadnione, to istniałyby podstawy do stwierdzenia, iż to orzeczenie o przejęciu, odnośnie przedmiotowego przedsiębiorstwa przemysłu zbożowego podjęto z rażącym naruszeniem prawa". Sąd w przedmiotowym orzeczeniu jednocześnie zważył, że "wynikająca z opinii biegłego nieznacznie mniejsza zdolność przemiałową tego przedsiębiorstwa niż owa, wynikająca z art. 3 ust. 1 lit A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczona na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich - nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że "orzeczenie to w kwestionowanym zakresie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postaci przyjęcia, że Minister Gospodarki winien orzekać, co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie, że brak odniesienia się przez Główną Komisję do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie (postanowienie z dnia 26 lutego 1948 r.) do zagadnienia, czy przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...] obejmowało jeden młyn, czy też oba - wymaga ustalenia w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym; - art. 156 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, poprzez przyjęcie, że "kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki, odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 30 - w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] K. G. – C., ul. [...] - została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, jako jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. korzystającego z przymiotu ostateczności", przy jednoczesnym wyrażeniu a contrario w dalszej treści uzasadnienia wyroku oceny prawnej, iż brak odniesienia się przez Główną Komisję do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie (postanowienie z dnia 26 lutego 1948 r.) do zagadnienia, czy przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...], obejmowało jeden młyn, czy też oba - wymaga ustalenia w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł, na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażone w treści skarżonego wyroku, nie są trafne, bowiem wedle oceny Ministra Gospodarki ww. wątpliwości nie mają podstawowego, czy kluczowego znaczenia w sprawie. Kwestią niezaprzeczalną jest to, że zarówno młyn handlowy, jak i młyn gospodarczy zostały znacjonalizowane na mocy orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w ramach jednego przedsiębiorstwa pn. [...] K. G. – C., ul. [...]. Faktem bezspornym jest również to, iż materiał dowodowy w sprawie potwierdza, iż oba młyny były poruszane za pomocą jednego silnika na gaz ssany o mocy 130 KM oraz stanowiły własność jednego podmiotu (współwłaścicieli), tym samym nie ma znaczenia podnoszona przez Sąd okoliczność, iż młyn handlowy w okresie przed nacjonalizacją był w posiadaniu innych osób, czy podmiotów. W tym kontekście należy podnieść, że Minister Gospodarki, jako organ nadzoru zobligowany jest do tego, by wszelkie okoliczności prawne i faktyczne sprawy badać na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, tj. na dzień 5 lutego 1946 r., tym samym na tę datę ustala się nie podmiot, który władał upaństwawianym mieniem, lecz jego prawowitego właściciela. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2009 r., zobowiązał Ministra Gospodarki do ustalenia w postępowaniu nieważnościowym kwestii, do której nie odniosła się Główna Komisja do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie (czy przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...] obejmowało jeden młyn, czy też dwa), zatem w ocenie strony skarżącej Sąd nakazał przeprowadzić merytoryczne postępowanie dowodowe, wykraczające poza kompetencje organu nadzoru. Wytyczne te powodują, że ich realizacja przez Ministra Gospodarki doprowadziłaby do niedopuszczalnego zastąpienia funkcji nadzorczej - funkcją orzeczniczą. Dodatkowo należy podkreślić, iż Minister Gospodarki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] K. G. – C., ul. [...], zobowiązany był jedynie do oceny czy zaskarżone orzeczenie, zostało wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, czy też nie, oceniając przy tym kwestie jedynie czysto prawne o charakterze nadzorczym, czyli czy naruszony został przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie mógł rozpoznawać istoty sprawy na nowo. Tym samym przedmiotem szczegółowego rozpoznania było wyłącznie ustalenie, czy organy nacjonalizacyjne, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, przejęły na własność Państwa przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...], a więc czy rzeczywiście względem tego przedsiębiorstwa młyńskiego (w skład, którego wchodziły zarówno młyn handlowy i młyn gospodarczy) miały zastosowanie przepisy ustawy nacjonalizacyjnej, czyli wyłącznie ustalenie kryteriów upaństwowienia - rzeczywistej (faktycznej) zdolność przemiałowej ww. młynów na dobę obliczonej na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich, na zasadzie dyspozycji art. 3 ust. 1 lit. A, pkt 13 tej ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 156 k.p.a., nie znajduje prawidłowego zastosowania (błąd subsumcji) w treści uzasadnienia przedmiotowego wyroku, bowiem Sąd wcześniej prawidłowo definiując postępowanie nieważnościowe - jako prowadzone w trybie kontrolnym, następnie zobowiązuje Ministra Gospodarki do ustalenia kwestii, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ właściwego ministra ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w postępowaniu nacjonalizacyjnym (Główną Komisję ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw), a więc do orzekania co do istoty sprawy. Stąd też dokonana wykładnia art. 156 k.p.a. nie pozostaje w logicznym związku z treścią orzeczenia sądowego, bowiem z wytycznych wskazanych przez Sąd, co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, nie wynika nadzwyczajny - kasacyjny charakter postępowań prowadzonych w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 1 i 153 P.p.s.a., w postaci przekroczenia granic kontroli działalności administracji publicznej oraz wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania. Naruszenie to, zdaniem skarżącego, nastąpiło w treści uzasadnienia skarżonego wyroku, poprzez arbitralne przyjęcie, że istnienie prawnej rozdzielności młyna handlowego oraz młyna gospodarczego "niewątpliwie, w sposób zasadniczy rzutowałoby na zdolność przemiałową przejętego przedsiębiorstwa". Zarzut ten nie jest trafny. Rozpatrując sprawę w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą: [...] K. G. – C., ul. [...], Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że kwestię podstawową w postępowaniu nadzorczym stanowi ustalenie, czy przejęte przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...], zamieszczone w orzeczeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 26 czerwca 1948 r., nr 58, poz. 3, składało się łącznie z młyna handlowego oraz młyna gospodarczego. Istnienie ich prawnej rozdzielności niewątpliwie, w sposób zasadniczy rzutowałoby na zdolność przemiałową przejętego przedsiębiorstwa. Zagadnienie to pozostało poza zakresem ustaleń Ministra Gospodarki poczynionych w przedmiotowej sprawie, mimo że dla kwestii ewentualnej nieważności przejęcia ma kluczowe znaczenie. Sąd pierwszej instancji uznał, że należało w szczególności rozważyć, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 3 ust. 1A pkt 13 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 z późn. zm.) – dalej ustawa nacjonalizacyjna, do wydania orzeczenia o przyjęciu młyna na własność Państwa. Przepis wskazany, jako materialnoprawna podstawa orzeczenia o przejęciu młyna na własność Państwa stanowi, że Państwo przejmuje na własność za odszkodowaniem młyny zbożowe o zdolności przemiałowej powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczonej na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich. W świetle powyższego należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że orzekając w niniejszej sprawie organ administracji nie zadał sobie trudu, aby prawidłowo ustalić, z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym także dowodu z opinii biegłego, strukturę prawno-organizacyjną, a co za tym idzie rzeczywistą zdolność przemiałową młyna motorowego, w dniu jego przejęcia. W tym aspekcie sprawa nie została należycie wyjaśniona z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w postaci przyjęcia, że Minister Gospodarki powinien orzekać w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie, że brak odniesienia się przez Główną Komisję do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie (postanowienie z dnia 26 lutego 1948 r.) do zagadnienia, czy przedsiębiorstwo pn. [...] K. G. – C., ul. [...] obejmowało jeden młyn, czy też oba. Ustalenie, czy oba młyny stanowiły jedno, czy dwa oddzielne pod względem prawnym, organizacyjnym, funkcjonalnym i gospodarczym przedsiębiorstwa ma istotne znaczenie dla kwestii legalności orzeczenia o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pn. [...] K. G. – C., ul. [...]. To, czy młyny: gospodarczy i handlowy stanowiły odrębne przedsiębiorstwa, mające jednego właściciela, ma zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż albo należy liczyć zdolność przemiałową obu młynów łącznie, albo każdego z osobna. Od tego z kolei zależy, czy były podstawy do wydania decyzji o upaństwowieniu. Nacjonalizacji nie podlegali bowiem przedsiębiorcy jako osoby fizyczne, lecz przedsiębiorstwa. Użyte w ustawie nacjonalizacyjnej określenia "przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa" (art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej) i "przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa" (art. 3 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej) wyraźnie wskazują, że dotyczy to nieprzejęcia na własność Państwa określonego majątku określonych podmiotów, ale przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw jako takich w celu dalszego ich funkcjonowania w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni. Przejęcie w drodze nacjonalizacji przedsiębiorstw miało spowodować utworzenie sektora przemysłu państwowego w zakresie podstawowych gałęzi gospodarki narodowej i dalsze funkcjonowanie tych przedsiębiorstw już, jako państwowych. Przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstwa nie jest określeniem, w znaczeniu prawniczym, jednoznacznym, gdyż zależy to od tego, jak rozumie się termin "przedsiębiorstwo" i co wchodzi w skład tego pojęcia. Ustawa nacjonalizacyjna nie zawierała własnej definicji przedsiębiorstwa, chociaż w art. 6 ust. 1 zawierała przepis mówiący o tym, co przechodzi "na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego" w ramach nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że przepis ten został zredagowany na podstawie art. 40 kodeksu handlowego (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 czerwca 1934 r., Dz. U. RP Nr 57, poz. 502), który określał, jakie składniki przedsiębiorstwa, kiedy i w jakim zakresie przechodzą na nabywcę w przypadku zbycia przedsiębiorstwa. Zbycie przedsiębiorstwa i nacjonalizacja przedsiębiorstwa, pomimo zasadniczych różnic leżących u podłoża tych instytucji, odnosiły w sferze skutków ten sam efekt - powodowały zmianę właściciela przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2001 r. IV SA 1246/99, OSP 2003 r., nr 7-8, poz. 90; uchwała NSA z dnia 5 listopada 2007 r., I OSP 2/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 1 poz. 5). Przedmiotem nacjonalizacji uczyniono przedsiębiorstwo w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym, albowiem ustawodawca nawiązał do zorganizowanego kompleksu majątkowego, służącego do wykonywania przypisanych mu zadań (funkcji) gospodarczych, których charakter (rodzaj) decydował o upaństwowieniu takiego przedsiębiorstwa. Tak rozumiane przedsiębiorstwo niewątpliwie miało służyć państwu (podobnie jak dotychczasowemu właścicielowi) do wykonywania oznaczonej działalności gospodarczej, co upodabniało nacjonalizowane przedsiębiorstwo do uregulowań przyjętych w art. 40 k.h. i art. 551 k.c. Przejściu lub przejęciu na rzecz państwa podlegały zatem składniki majątkowe wchodzące w skład przedsiębiorstwa, poczynając od prawa własności, przez inne prawa rzeczowe i obligacyjne, na prawach własności przemysłowej kończąc (por. J. Kremis, Glosa do uchwały NSA z 5 listopada 2007 r. I OPS 2/07, OSP 2008 r., nr 7-8, poz. 88). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że do dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa, w razie zmiany właściciela przedsiębiorstwa, nie jest konieczne, aby nowy właściciel był właścicielem wszystkich składników przedsiębiorstwa. Jeżeli w skład przedsiębiorstwa nie wchodziły nieruchomości lub ruchomości należące do przedsiębiorstwa, jako własność właściciela przedsiębiorstwa, ponieważ były jedynie w użytkowaniu przedsiębiorstwa (najem, dzierżawa, bez tytułu prawnego), to przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa wywoływało ten skutek, że na rzecz Państwa przechodziło przedsiębiorstwo w takim zakresie praw, w jakim służyły one poprzedniemu właścicielowi. W wyroku z 13 września 2001 r. IV SA 1246/99 (OSP 2003 r., nr 7-8, poz. 90), NSA stwierdził, że przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej nie musiało wcale oznaczać przejęcia na własność majątku nieruchomego i ruchomego, który wcześniej nie stanowił własności tego przedsiębiorstwa. Nie można bowiem było przejąć od przedsiębiorstwa więcej niż ono samo posiadało, tym bardziej jeżeli majątek ten stanowił własność osób trzecich, nie będących właścicielami przedsiębiorstwa i adresatami ustawy nacjonalizacyjnej, i nie było to niezbędne do realizacji celów ustawy. Pozbawić (skutecznie) prawa własności można tylko właściciela, a nie posiadacza rzeczy (najemcy, użytkownika, dzierżawcy). Oznacza to, że w stosunku do "składników" przedsiębiorstwa należy przyjąć, że przechodziły one w ramach nacjonalizowanego przedsiębiorstwa (w zarząd państwowy), co najwyżej w takim samym zakresie praw, jakie miał do nich poprzedni właściciel przedsiębiorstwa. Tak określone składniki przedsiębiorstwa, wobec braku odmiennej regulacji w ustawie nacjonalizacyjnej, przejmowało Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej, a ściślej - decyzji o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zadaniem orzekającego w sprawie Ministra Gospodarki było wszechstronne wyjaśnienie, czy w dacie 24 maja 1948 r. spełnione zostały ustawowe przesłanki do przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa pod nazwą: [...] K. G. – C., ul. [...], na rzecz Państwa. Jeżeli orzeczenie zostało wydane wbrew materialnoprawnemu zakazowi, to rażąco narusza prawo, a zatem stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia powinno nastąpić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z istoty państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wynika nakaz zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające tym wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają wniesionych żądań. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustawa nacjonalizacyjna została wydana w czasie obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. z 1921 r. Nr 44, poz. 267), która w art. 99 przewidywała ochronę wszelkiej własności, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, dopuszczając ograniczenie własności tylko ze względów wyższej użyteczności oraz tylko w drodze ustawy, która może postanowić, jakie dobra i w jakim zakresie, ze względu na pożytek ogółu, mają stanowić wyłącznie własność Państwa. Nacjonalizacja przeprowadzona ustawą nacjonalizacyjną musiała, więc ściśle określać jej zakres przedmiotowy. Również wyrażona w art. 21 ust. 1 obowiązującej Konstytucji RP, norma nakazująca Polsce chronić własność i prawo dziedziczenia, należy do podstawowych zasad ustroju RP. Ponadto ustawa zasadnicza statuuje wymóg równiej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych, przewidziany w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji. W świetle powyższych regulacji konstytucyjnych zagwarantowanie każdemu pełnej ochrony własności jest powinnością organów władzy publicznej zarówno w sferze stanowienia prawa, jak i jego stosowania. Organy władzy publicznej, podejmując określone czynności mające za przedmiot dobra stanowiące własność jakieś osoby, winny stosować prawo mając na względzie m in. treść i zakres powyższej zasady konstytucyjnej. Ochrona własności powinna przysługiwać właścicielowi, zwłaszcza pozbawionemu własności w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa. Oznacza to, że regulacje nacjonalizacyjne, będące wyrazem nadzwyczajnego (rewolucyjnego) odstępstwa od ochrony własności, powinny być interpretowane, w procesie stosowania prawa, w sposób ścisły. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.