II SA/Łd 305/09

Dnia 22 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Tuczek-Podczaska, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł. uchylił decyzję własną z dnia [...] roku, przyznającą M. G. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko A. G. na okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku, orzekając o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego wraz ze wskazanymi dodatkami. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 29 października 2008 roku do Prezydenta Miasta wpłynęła decyzja o przyznaniu A. G. renty socjalnej, której wysokość w pierwszym, pełnym miesiącu pobierania – kwietniu 2007 roku – wynosiła 447,71 zł. Przedstawiając wyliczenie dochodu rodziny skarżącej na osobę w rodzinie, uwzględniając kwotę 447,71 zł jako dochód uzyskany (§ 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /Dz.U. nr 105, poz. 881/), organ ustalił, że dochód ten przekracza próg dochodowy, wskazany w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.), uniemożliwiając przyznania świadczenia rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. opisała swoją trudną sytuację materialną i życiową, uznając pozbawienie jej zasiłku za krzywdzące. Decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy obszernie opisał stan faktyczny i prawny sprawy, podtrzymując stanowisko i wyliczenie dochodu, zaprezentowane w rozstrzygnięciu organu I instancji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. G. powtórzyła argumentację, podniesioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny nie jest ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Postępowanie przed organem zarówno I jak i II instancji dotknięte jest uchybieniami, które nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego. Uchybienia te to naruszenie prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, które miało wpływ na wynik postępowania. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie. Podstawę wydania kwestionowanych decyzji stanowi przepis art. 32 ust. 1 tejże ustawy, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych [...]. Zmiana jakiej dokonały organy administracji dotyczyła odmowy przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych oraz dodatku do zasiłku, w związku z uzyskaniem przez jej córkę dochodu z tytułu renty socjalnej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. (art. 5 ust. 2 ustawy). Fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 ustawy stwierdzić należy, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie, warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 583 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy - dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje, dotyczące dochodu uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku, poprzedzającego okres zasiłkowy. Również brzmienie art. 25 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem unormowań, zawartych w przepisach wcześniejszych. Przepis art. 25 ust. 1 obliguje osobę ubiegającą się o świadczenia z ustawy do informowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2006 i stosowanie do cytowanej już wyżej definicji dochodu, tylko tego roku mogą dotyczyć zarówno ustalenia, jak i rozważania organu. Wywieść zatem należy, że organ błędnie przyjął, że uzyskanie dochodu w 2007 roku miało wpływ na przyznanie świadczenia. Organy obu instancji na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez córkę skarżącej w kwietniu 2007 z tytułu renty socjalnej. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Regulacja ta jest, w ocenie Sądu, w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy. Przepis ten (art. 3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Uwaga ta dotyczy w sposób oczywisty także aktów wykonawczych do ustawy. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 i ust. 2 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń. Zmiany w dochodzie, związane z jego uzyskaniem, o którym stanowi art. 5 ustawy, odnosić się mogą zatem tylko do tego roku, to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym, zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z tytułu renty socjalnej pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu, uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych, mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne, zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Stanowi o tym również norma art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno zawierać (...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tylko rozporządzenie wydane zgodnie z powyższą normą stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.listopada 2001r., sygn.akt U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 8.sierpnia 2003r., sygn.akt V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych, mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnić jeszcze raz należy, że rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Wskazać w tym miejscu należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tj. ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (tekst jednolity Dz.U. nr 102 z 1998 r., poz. 651), która utraciła moc na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestia utraty źródła dochodu i uzyskania nowego źródła dochodu, jako wpływających na ustalenie prawa do zasiłku była uregulowana materią ustawową (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r.) i nie budziła wątpliwości, co do woli ustawodawcy. W tych okolicznościach tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja, dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2008r., sygn.akt I OSK 1842/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ Reasumując stwierdzić należy, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku, ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie zatem akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji, ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 18 Rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania. Uchybieniem tym dotknięte są decyzje obu instancji. Jakkolwiek zatem Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostrzega niewątpliwą trudność w interpretacji i stosowaniu przepisu art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza w zakresie uwzględniania dochodu uzyskanego, niemniej wszelkie nieścisłości i niejasności mogą być usunięte jedynie w drodze nowelizacji ustawy. Nie może temu natomiast służyć regulacja, zawarta w powołanym rozporządzeniu, stanowi to bowiem wykroczenie poza ramy ustawowej delegacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do zawartych wyżej uwag, winne będą zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniając ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. A.T.-P.