I SA/Wa 333/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. S. A. z/s w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W., prawa własności nieuregulowanej wieczyścieksięgowo nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] rozpatrując ponownie wniosek komunalizacyjny gminy miejskiej W. z dnia 13 września 2004 r. (na skutek uchylenia poprzednich decyzji organu I i II instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1767/07), na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. ustalił, iż sporne mienie będące poprzednio częścią składową kolei niemieckich stało się na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87 ze zm.) mieniem Skarbu Państwa, zaś z materiału dowodowego nie wynika, aby kiedykolwiek przed dniem 27 maja 1990 r. (tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) mienie to zostało przekazane przedsiębiorstwu państwowemu P. Takiego przekazania nie wykazały również - mimo wezwania przez organ I instancji - P [...] S.A. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełniała wymogów wyłączenia go z komunalizacji, gdyż z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i pozostawało tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego P., brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu do tej nieruchomości. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosły P. S.A. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 kpa, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy z uwagi na jego pominięcie, art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43 poz. 312) przez ich pominięcie, art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138), art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17) także ze względu na ich niezastosowanie, oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32 poz. 159) przez pominięcie faktu, że zarząd nieruchomością mógł powstać mimo braku jego decyzyjnego ustanowienia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S. A., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że komunalizujący skutek przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia jeśli zostały spełnione następujące warunki: - uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, - mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie - nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast odmowa stwierdzenia wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r.), oraz zaświadczeń Prezydenta miasta W. z dnia 21 lipca 2004 r., wynika, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, wtedy istniała, oraz stanowiła wówczas użytek rolny nie wchodzący w skład Państwowego Funduszu Ziemi i pozostawała w tamtym czasie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. Z przepisu art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. wynika, że przejęcie uprawnień własnościowych do majątku, o którym mowa w tym dekrecie nastąpiło z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa, i że będzie on przekazywany w zarząd właściwym ministerstwom (art. 12 tej ustawy). Ponieważ majątek ten przeszedł na własność państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych, ani fizycznie przejmujące jego składniki najpierw jednostki wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej, a następnie jednostki przedsiębiorstwa państwowego P., czy sam resort Komunikacji. Majątek ten stał się mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy. Zatem, w ocenie Komisji, tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe (w tym prawo zarządu) konkretnie oznaczonych składników mienia na rzecz innych podmiotów w obowiązującym wówczas trybie. Dlatego prawa zarządu nieruchomością nie można było wtedy tylko domniemywać. W ocenie organu, podstaw wyłączenia powyższego mienia z komunalizacji brak jest również w treści art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67 poz. 332 ze zm.) Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami zdaniem organu wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomościami był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu takiej nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Komisja podniosła również, że od samego początku swojego istnienia P. miało nadto obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującej. Mimo wezwań odwołująca się Spółka nie udokumentowała tej okoliczności oraz nie wykazała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, tytuł prawny do spornego gruntu nie wynika również z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., oraz z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie kiedy faktycznie zostało przez przedsiębiorstwo P. objęte. Niezasadne - w ocenie organu II instancji - byłoby także zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji PKP. Konkludując, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, iż w rezultacie poczynionych ustaleń, niezasadne okazały się jednocześnie wszystkie zarzuty odwołania i stwierdziła, że skoro analiza całokształtu sprawy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe i należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to organy orzekające miały obowiązek stwierdzić, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy miejskiej W. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S. A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych ( Dz. U. z 1945 r., Nr 51, poz. 2950), oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych; 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) oraz w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 2985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje pomimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych; 3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała a przez to przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości; 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki poprzez jego niezastosowanie; 5) art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach; 6) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym PKP w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej; 7) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w obszernym uzasadnieniu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Na wstępie podnieść należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym przedmiocie nie było jednolite. Aktualnie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. tytuł prawny tego rodzaju świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Istnienia takiego tytułu prawnego (zarządu) nie można dominiemywać (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OSK 940/07, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji słusznie przyjęły, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie stanowiące działki nr [...] położone w obrębie [...], nie było przedmiotem zarządu P., co w konsekwencji dawało podstawę prawną do stwierdzenia przez Wojewodę [...] komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody [...] miała charakter deklaratoryjny. Z mocy zaś art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Ponadto decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27). Tymczasem w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających legitymowanie się przez P. na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, iż w niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł P. do przedmiotowej nieruchomości nie wynika, ani z powoływanych przez stronę skarżącą aktów normatywnych o charakterze ogólnym dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P., ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Należy bowiem wskazać, iż dysponowanie czy zarządzenie mieniem państwowym przez przedsiębiorstwo państwowe nie oznacza, że majątek ten należał do dysponenta, czy zarządcy. Użyte w cytowanym wyżej przepisie pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia do określonego podmiotu w sensie prawnorzeczowym, a nie faktycznym i nie jest tożsame z pojęciem "zarządzanie" czy "dysponowanie". Brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Wobec powyższych ustaleń, za niesłuszne należy przyjąć pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze ogólnych norm ustawowych poprzez ich niezastosowanie. W ocenie Sądu, co słusznie podniosły organy orzekające, przepisy te nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie można wyprowadzić z nich prawa zarządu do spornej nieruchomości przysługującego P. Podsumowując, stwierdzić należy, iż organy administracji ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. Akt I SA/Wa 1767/07 oraz wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.