II SA/Op 137/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: odrzucić skargę. Gmina Strzelce Opolskie reprezentowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Strzelce Opolskie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylającą w całości decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia [...], nr [...] ustalającą dla M. P. opłatę adiacencką w wysokości 1310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr A oraz opłatę adiacencką w wysokości 1310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr B i C, k.m. [...], dla których Sąd Rejonowy w Strzelcach Opolskich prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], w związku ze stworzeniem warunków podłączenia ich do kanalizacji sanitarnej wybudowanej z udziałem środków gminy Strzelce Opolskie i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji. W skardze Gmina Strzelce Opolskie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała, że zarzuca jej naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej w skrócie "K.p.a." oraz art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą interpretację. Zdaniem skarżącej wprowadzenie w drodze nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowej przesłanki w postaci obowiązywania w chwili stworzenia warunków technicznych uchwały rady, nie stanowi zmiany przepisów prawa materialnego, a jedynie przesłanek formalnych determinujących możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Sama zmiana w trakcie prowadzonego postępowania przesłanek formalnych nie jest okolicznością powodującą bezprzedmiotowość tego postępowania, a w konsekwencji jego umorzenie. Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby – zdaniem Gminy – w każdym przypadku przy braku przepisów intertemporalnych, nieusprawiedliwioną retroakcję przepisów nowelizujących, co z kolei stanowiłoby naruszenie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Gmina podniosła, też, iż podzielenie stanowiska organu wyższego stopnia prowadzi w analizowanym stanie faktycznym do usankcjonowania rozwiązania uniemożliwiającego jakąkolwiek formę ustalenia i dochodzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej, co nie wydaje się być zgodne z intencją ustawodawcy. Odpowiadając na skargę w piśmie z dnia 4 maja 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że Gmina Strzelce Opolskie nie była stroną postępowania w sprawie, zaś reprezentujący ją Burmistrz Strzelec Opolskich jest organem, który w pierwszej instancji rozstrzygał sprawę naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków podłączenia ich do kanalizacji sanitarnej wybudowanej z udziałem środków gminnych. Zdaniem organu II instancji, ani Gminie Strzelce Opolskie, ani Burmistrzowi Strzelec Opolskich nie przysługuje przymiot strony postępowania i tym samym prawo do wniesienia skargi na ostateczną decyzję Kolegium. Bycie stroną, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (legitymacja do wniesienia skargi w postępowaniu sądowym, zależy od wykazania interesu prawnego określonego w art. 28 K.p.a. Skarżąca nie wykazała zaś, że jest uprawniona do wniesienia skargi. Kolegium podniosło także dominujące w orzecznictwie sądowym poglądy, że organ wydający decyzję lub postanowienie w I instancji, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis art. 58 wymienionej ustawy, określający podstawy odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez ten sąd, nawiązuje do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Przez przesłanki te rozumie się określone w ustawie procesowej warunki prawidłowego zaskarżania, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, którą powinna zawierać, przy zachowaniu których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny (por. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 273). W myśl art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z jego treści, cytowany wyżej przepis przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: - każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz - w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej (jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym). Możliwe są wyjątki od tej reguły, ale mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej (art. 50 § 2 P.p.s.a.) Burmistrz Strzelec Opolskich, będący organem wykonawczym Gminy Olesno nie był stroną, lecz organem administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne. Natomiast z art. 28 i art. 29 K.p.a. wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania, z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997/4/179). Za takim stanowiskiem tut. Sądu przemawia też aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 527/07, niepublikowane, System Informacji Prawnej Lex nr 299305, stwierdzono, że "Gmina nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, dotyczącą opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonej przez organ tej gminy." Podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05, niepublikowany, System Informacji Prawnej Lex nr 209459 "1. Gmina, której organ występuje w ustawowej roli organu I instancji orzekającego w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zaskarżeniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego do sądu administracyjnego. 2. W przypadku gdy strony postępowania administracyjnego nie są zainteresowane poddaniem kontroli procesowej korzystnej dla nich decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, a zachodzą przesłanki niezgodności tej decyzji z prawem, skargę na podstawie art. 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Żadne uregulowanie prawne nie stoi na przeszkodzie temu, aby zawiadomienie tych organów w takiej sytuacji pochodziło od gminy." Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii pozycji procesowej gminy, także w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, niepublikowane, System Informacji Prawnej Lex nr 193976 "Stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej". Skoro Gmina, jako zatem organ pierwszej instancji nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 P.p.s.a., to jego skargę należało odrzucić (por. Tadeusz Woś : T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne ", Wyd. Prawnicze LexisNexis W-wa 2004r., str.129). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.