VI SA/Wa 260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę [...] października 2005 r. A. P. (dalej jako skarżący) wystąpił z wnioskiem o wpis na listę adwokatów. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem do chwili obecnej nie zostało ostatecznie zakończone. Uchwałą z [...] sierpnia 2008 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] (dalej jako ORA) odroczyła wydanie uchwały w przedmiocie wpisu skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Zażaleniem i wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa z [...] sierpnia 2008 r., skierowanym do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej jako NRA), skarżący na zasadzie art. 37 § 1 w zw. z art. 63 § 2, 36 § 1 i 35 § 1 i 3 k.p.a. postępowaniu w przedmiocie wpisu na listę adwokatów zarzucił: - przewlekły tryb rozpoznawania, - multiplikowanie czynności mających na celu faktyczne zablokowanie kandydatowi uzyskania wpisu na listę adwokatów, - prowadzenie postępowania wbrew zasadzie fair play, - przekroczenie terminu do rozstrzygnięcia sprawy, - nadużycie prawa przez ORA w [...]. Wnosił o podjęcie uchwały w przedmiocie dokonania wpisu na listę adwokatów, przestrzeganie paradygmatów i norm wynikających z porządku prawnego RP. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił, że ORA otrzymała akta wraz z uchwałą NRA 24 czerwca 2008 r., stąd termin do rozpatrzenia sprawy upłynął 25 lipca 2008 r. Tymczasem organ nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, pozostając w zwłoce. Powyższe oznacza, że niedotrzymany został nakaz terminowego załatwienia sprawy, wynikający z kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwałą z [...] września 2008 r. Prezydium NRA postanowiło uznać powyższe zażalenie za nieuzasadnione, przyjmując, że nie można mówić w tym wypadku o przewlekłym trybie rozpoznania sprawy w jej obecnym stadium przez ORA w [...]. Organ zwrócił uwagę na konieczność zgromadzenia całości materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Ministra Sprawiedliwości i Prezydium NRA. Podkreślił również, że akta osobowe skarżącego nadeszły do ORA w [...] na początku okresu wakacyjnego, w którym to okresie następują zazwyczaj dłuższe przerwy w wyznaczaniu terminu posiedzeń okręgowych rad adwokackich. W zażaleniu na powyższą uchwałę, skierowanym zgodnie z otrzymanym pouczeniem do Ministra Sprawiedliwości, skarżący zarzucił: - przewlekły tryb rozpoznawania wpisu skarżącego na listę adwokatów, - przekroczenie terminu do rozstrzygnięcia sprawy, - zwłokę w rozpoznaniu sprawy, - nieuzasadnione twierdzenie o konieczności uzupełnienia postępowania w znacznym zakresie, - nieuprawnione usprawiedliwienie zwłoki zleceniami Ministra Sprawiedliwości. W związku z powyższymi zarzutami wnosił o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zakreślenie granic dalszego procesowania, wytknięcie organom adwokatury naruszenia prawa. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że ORA w [...] w okresie od 24 czerwca 2008 r. do 15 września 2008 r. dopuściła się oczywistego zaniechania terminowego załatwienia sprawy. Zebrany materiał dowodowy posiada charakter komplementarny i zupełny i na jego podstawie możliwe jest podjęcie uchwały w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. W ocenie skarżącego Prezydium NRA dopuściło się obrazy prawa, tolerując zabiegi mające na celu niedopuszczenie kandydatów do korporacji adwokackiej. Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 134 i 37 § 1 i 141 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zważył, iż art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze wprowadza wyjątek od zasady dwuinstancyjności, a zatem powinien być ściśle interpretowany. Skoro jest w nim mowa o odwołaniu, to znaczy, że dopuszcza on możliwość zaskarżenia jedynie uchwał stanowiących decyzje administracyjne, a nie odnosi się do postanowień. Natomiast art. 46 Prawa o adwokaturze przewiduje możliwość wniesienia odwołań w pozostałych kwestiach należących do zakresu działań organów adwokatury. W ocenie Ministra Sprawiedliwości ustawa Prawo o adwokaturze nie wprowadza odmiennych uregulowań, co do środków zaskarżenia, w stosunku do tych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Od uchwał będących decyzjami przysługuje odwołanie, a od uchwał stanowiących postanowienia przysługuje zażalenie, o ile przepisy przewidują taką możliwość. W związku z powyższym organ uznał, że Prezydium NRA, wydając postanowienie w przedmiocie nieuwzględnienia zażalenia skarżącego na przewlekłość w prowadzeniu postępowania w sprawie jego wpisu na listę adwokatów, powinno pouczyć o możliwości wniesienia skargi do WSA, a nie odwołania do Ministra Sprawiedliwości. W ocenie organu pismo skarżącego z [...] października 2008r. należało potraktować jako skargę do WSA. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 9, 12, 35 § 1, 65 i 134 k.p.a., w szczególności poprzez: - procedowanie w sprawie należącej do kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; - naruszenie nakazu niezwłocznego przekazania sprawy organowi merytorycznemu pomimo uznania swej niewłaściwości; - oczywistą dowolność orzeczenia opartego na błędnej interpretacji art. 134 k.p.a., a jednocześnie pominięcia w dokonanej subsumcji art. 65 k.p.a.; - nie zawiadomienie skarżącego o przekazaniu odwołania do niewłaściwego organu, tj. Ministra Sprawiedliwości RP; - zaniechanie wezwania strony do wypowiedzenia się w przedmiocie uzupełnienia pisma wniesionego do niewłaściwego organu. W konsekwencji wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zgodził się z Ministrem Sprawiedliwości, że uchwałę Prezydium NRA należało zaskarżyć do WSA w Warszawie, a także, że błędne określenie właściwości rzeczowej organu odwoławczego wynikało z błędnej wykładni ustawy Prawo o adwokaturze. Jednakże w ocenie skarżącego Minister Sprawiedliwości powinien, zgodnie z dyspozycją art. 65 k.p.a., niezwłocznie przekazać sprawę WSA w Warszawie, po uprzednim wezwaniu strony do uzupełnienia pisma, przez złożenie dodatkowego oświadczenia woli. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zwrócił uwagę, że art. 65 k.p.a. nakłada na organy administracyjne obowiązek przekazywania w formie postanowienia jedynie podań inicjujących postępowanie w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W niniejszej sprawie złożony środek odwoławczy nie inicjował postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższych przepisów, lecz postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje jednak Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. P. skargi na postanowienie Ministra Sprawiedliwości Sąd uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty organu zawarte w tym rozstrzygnięciu są zasadne. 28 sierpnia 2008 r. skarżący wystąpił do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z zażaleniem, w trybie art. 37 k.p.a., na przewlekłość w prowadzeniu przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] postępowania w sprawie jego wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Uchwałą z 23 września 2008 r. Prezydium NRA uznało to zażalenie za nieuzasadnione, pouczając skarżącego o przysługującym od uchwały odwołaniu do Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Jak podkreśla się w doktrynie zażalenie, o którym mowa w cyt. przepisie, jest szczególnym środkiem prawnym. Jego przedmiotem nie jest bowiem wydane w toku postępowania postanowienie organu (art. 141 § 1 k.p.a.), lecz "niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36". Stanowisko organu wyrażone w tym trybie ma charakter wpadkowy (incydentalny), na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Zażalenie może być bowiem wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego, do których nie zalicza się postanowień wydanych w trybie art. 37 k.p.a. W orzeczeniu z 17 stycznia 2006 r. (I OSK 306/05) NSA wyraźnie wskazał, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące kwestii – jak w tym przypadku bezczynności organu – wynikających w toku tego postępowania lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Skoro do postanowień wydanych w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania przepisy art. 141 k.p.a., to do takich postanowień nie może mieć zastosowania przepis art. 127 § 3 k.p.a. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają też zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa – Prawo o adwokaturze nie wprowadza odmiennych od powyższych uregulowań dotyczących środków zaskarżenia przysługujących od rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 37 k.p.a. Przenosząc te uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości słusznie przyjął, że zażalenie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, skoro przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. w toku instancji (niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych). Nieuprawnione było natomiast stwierdzenie organu, że Prezydium NRA powinno pouczyć skarżącego o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem skarga do sądu na tego rodzaju postanowienia nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutów skargi wiążących się z powyższym twierdzeniem wskazać należy, że art. 65 k.p.a. reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania i tylko w stosunkach między organami administracji publicznej. Nie ma on natomiast zastosowania w relacjach organ administracji publicznej a sąd administracyjny. Dlatego też Minister Sprawiedliwości nie był uprawniony do przekazywania skierowanego do niego zażalenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obowiązany był natomiast zakończyć sprawę wydając stosowne rozstrzygnięcie, w tym przypadku stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznając, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.