I OSK 1399/09

Dnia 26 sierpnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2009 roku sygn. akt I SA/Wa 155/09 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 roku nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania S.P. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] września 2004 r. ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. Ś. w K. na odcinku od ul. T. do granicy miasta K., w ciągu drogi krajowej nr [...]. Lokalizacją tą objęta została – między innymi – działka nr [...] (w wyniku jej podziału, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2004 r. powstały działki nr [...] o pow. 0,0235 ha, nr [...] o pow. 0,1581 ha, nr [...] o pow. 11.5586 ha) położona w Kielcach obrębie 030 przy ul. Ś. Decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna 24 listopada 2004 r. Pismem z dnia 14 listopada 2007 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0235 ha, położonej w Kielcach i wydanie decyzji o wywłaszczeniu. Pismem z dnia 9 stycznia 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu 10 stycznia 2008 r. wpłynął do Wojewody Świętokrzyskiego wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Dyrektor podniósł, że budowa ulicy Ś. w K. została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r. a w budżecie miasta Kielce na ten cel zostały przewidziane środki finansowe na lata 2008–2009. Powodem złożenia wniosku jest potrzeba pilnej realizacji przedmiotowej inwestycji w 2008 r., gdyż budowa ul. Ś. zostanie zgłoszona w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko a warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. w pkt 1 zezwolił Prezydentowi Miasta Kielce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej wnioskiem, zaś w pkt 2 nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Spełniona została również druga z przesłanek tegoż artykułu – "uzasadniony przypadek". Wojewoda podkreślił, że w celu uzyskania pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany dysponować terenem, nie może czekać na uzyskanie prawa dysponowania nieruchomością aż do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ opóźniłoby to przystąpienie do realizacji tej inwestycji. Uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych. Inwestycja dla realizacji której przeznaczona jest przedmiotowa nieruchomość ujęta jest w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r., co wynika z uchwały Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 21 grudnia 2006 r., zgodnie z którą na rok 2008 zaplanowano środki finansowe w kwocie 14 900 000 zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył S.P. podnosząc, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, na działkach graniczących z wywłaszczaną nieruchomością znajdują się: dom jednorodzinny zabudowania gospodarcze wraz z inwentarzem. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa rolnego bez przyznania działki zamiennej spowoduje utratę rentowności gospodarstwa. Ponadto teren gospodarstwa znajduje się blisko centrum miasta, a zgodnie z planem zagospodarowania ma na tym terenie powstać osiedle domków jednorodzinnych, grunty zostaną "odrolnione" i przekształcone na działki budowlane, co podniesie ich wartość. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. Minister stwierdził, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie podlegają ocenie kwestie ponoszone w odwołaniu dotyczące odszkodowania i wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda wydając przedmiotową decyzję badał wyłącznie fakt spełnienia przesłanek wskazanych w art. 17 wyżej wymienionej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił szczególny charakter ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Sąd I instancji podkreślił, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Chodzi tu o zarzut dotyczący wydzielenia działki nr [...] nas cele wywłaszczeniowe w sytuacji, gdy nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Zarzuty skarżącego skierowane są w istocie do decyzji lokalizacyjnej, bowiem to w decyzji lokalizacyjnej sporna działka przeznaczona została pod drogę. Natomiast kwestia przyznania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania zostanie rozstrzygnięta w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd I instancji podzielił ocenę Wojewody odnośnie potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania – wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Nie można uznać też, że przyjęta przez organy ocena była dowolna. Powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące zmniejszenia obszaru gospodarstwa rolnego, co doprowadzi do jego upadku nie mogą być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, skoro przedmiotowa nieruchomości została przeznaczona pod drogę w decyzji lokalizacyjnej. Argumentacja dotycząca utraty wartości nieruchomości sąsiadujących z działkami wywłaszczonymi na skutek posadowienia ekranów akustycznych i ograniczenia powierzchni na całej ich długości a także zaniżanie wartości wywłaszczanych nieruchomości, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W rozpoznawanej sprawie Sąd bada tylko zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast nie są przedmiotem tego postępowania inne decyzje związane z procesem realizacji inwestycji, gdyż te decyzje są autonomiczne i podlegają kontroli co do zgodności z przepisami prawa w postępowaniach przewidzianych dla każdej z tych decyzji. Dlatego też zarzuty skarżącego sprowadzające się w istocie co do zgodności z prawem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2004 r. ustalającej lokalizację drogi krajowej, jak i zarzuty co do postępowania wywłaszczeniowego –pozostały poza oceną Sądu I instancji. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności sprawy i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek udzielenia w drodze decyzji zezwolenia nie niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją lokalizacyjną z dnia [...] września 2004 r. należąca do skarżącego nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0235 ha została przeznaczona na rozbudowę ulicy Ś. w K., stanowiącej część drogi krajowej nr 73. W chwili złożenia wniosku o niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości toczyło się też postępowanie o jej wywłaszczenie. Organy rozpoznające sprawę uznały nadto, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu omawianego przepisu do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej. Stanowiska tego nie można skutecznie zakwestionować. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny. Przyjęcie, w tej sytuacji, że konieczność rozpoczęcia inwestycji uzasadniona jest obowiązkiem terminowego wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych na rozbudowę ulicy Ś., co z kolei determinuje potrzebę zajęcia nieruchomości skarżącego jeszcze przed jej wywłaszczeniem, nie może budzić istotnych wątpliwości co do prawidłowości zastosowania wymienionego wyżej przepisu. Bezzasadne są przy tym zarzuty skarżącego dotyczące nierozważenia jego sytuacji osobistej i gospodarczej. Pomijając bowiem całkowicie demagogiczne stwierdzenie ze skargi kasacyjnej, że pomniejszenie ponad pięciohektarowego gospodarstwa rolnego skarżącego o 235 m2 gruntu zacznie utrudni mu lub nawet pozbawi możliwości prowadzenia tego gospodarstwa należy stwierdzić, że kwestia ta nie mogła być przedmiotem rozpoznania w obecnie prowadzonym postępowaniu. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych należy uznać za nieuzasadniony. Również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy przepisów postępowania nie znajdują żadnego uzasadnienia i są gołosłowne. Skarżący nie wykazał bowiem żadnej istotnej dla wyniku sprawy kwestii, którą winien był zająć się Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku i którą pominął. W szczególności żadnego uzasadnienia nie znajduje zarzut, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. W tej sytuacji skarga kasacyjna, która nie zawiera uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.