II GZ 204/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SO/Wa 15/08 w sprawie wniosku D. G. o wymierzenie grzywny organowi postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem dnia 27 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wymierzył Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. nieprzekazanie do sądu skargi z dnia 27 września 2008 r. złożonej przez D. G. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostało wydane wobec odwołania się D. G. od decyzji z dnia [...] marca 2008 r. określającej wysokość zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uznając, że wystąpiły ustawowe warunki zawieszenia postępowania w sprawie o umorzenie należności organ rentowy, biorąc za podstawę przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ww. postanowieniem orzekł o zawieszeniu postępowania, pouczając skarżącą, że wydane rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu. W dniu 1 października 2008 r. D. G. wniosła skargę na to postanowienie. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia 14 listopada 2008 r. D. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosek o wymierzenie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywny za nieprzekazanie do Sądu jej skargi z dnia 27 września 2008 r. Organ wniósł o oddalenie powyższego wniosku wobec jego bezzasadności. Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy Sąd uznał, że wniosek skarżącej D. G. o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest bowiem, że organ nie wypełnił ustawowego obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie 30 dni, przewidzianym w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. Za wymierzeniem organowi grzywny przemawia także fakt nieprzedstawienia skargi Sądowi do dnia orzekania w sprawie niniejszej. Skarga ta została załączona jedynie do akt administracyjnych, które organ rentowy przedstawił Sądowi dopiero po wniesieniu przez D. G. wniosku w przedmiocie ukarania grzywną i wezwaniu przez Sąd do złożenia skargi. Również za wymierzeniem grzywny i to w wysokości orzeczonej, przemawia okoliczność, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, które usprawiedliwiłyby zaniechanie wykonania ciążącego na nim ustawowego obowiązku. Na powyższe postanowienie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ zarzucił orzeczeniu błędną wykładnię art. 55 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że wymierzenie grzywny było zasadne oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 166 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia co do zmiany organu, któremu została wymierzona grzywna, a także mało szczegółowe uzasadnienie postanowienia, w szczególności co do wysokości grzywny i nie uwzględnienie wyjaśnień skarżącego oraz naruszenie art. 154 § 6 p.p.s.a. przez uznanie, że wymierzenie grzywny w wysokości 5000 zł jest adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązków przez Prezesa ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie takiej grzywny: stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie, ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny. Na przyjęcie bowiem wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, należy przekazanie przez organ: skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że akta administracyjne zawierające kopię skargi D. G. zostały przekazane przez organ ze znacznym opóźnieniem, w wyniku wezwania Sądu. Spełniona zatem została przesłanka wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. Tym samym zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uznać należy za odpowiadające prawu. Skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, organ nie tylko nie nadesłał skargi wraz z aktami sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale nadto nie uczynił tego do dnia rozpoznania przez Sąd wniosku o ukaranie organu grzywną. Oceny tych bezspornych okoliczności nie może zmienić twierdzenie zawarte w zażaleniu, że "skarga została uznana przez organ za odwołanie i mając na uwadze zachowanie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (...) Prezes ZUS jako druga instancja (...) wydał decyzję stwierdzającą niedopuszczalność odwołania (...)". Ani art. 54 p.p.s.a, ani też żaden inny przepis nie daje organowi uprawnień do badania dopuszczalności skargi. Jest to wyłączna domena sądu. Odnosząc się do zarzutu wymierzania grzywny Prezesowi ZUS a nie Dyrektorowi Oddziału ZUS w R. stwierdzić należy, że z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887), dalej: u.s.u.s., wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.), za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa), lecz w imieniu Zakładu jako organu. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Odnośnie zarzutu "zbyt wygórowanej" wysokości wymierzonej grzywny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wysokość wymierzonej w niniejszej sprawie grzywny nie pozostaje w istotnej dysproporcji do przyczyn opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy do Sądu, a także samego czasu trwania tego opóźnienia. Grzywna została wyliczona na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2008 r. (M. P. z 2009 r., Nr 9, poz. 112) określającym przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2008 r. na kwotę 2943,88 zł. W ocenie NSA wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny w wysokości 5000 zł jest adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.