II GSK 977/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: Ministra Środowiska oraz M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 686/08 w sprawie ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego 1) oddala skargi kasacyjne; 2) zasądza od Ministra Środowiska i od M. D. na rzecz M. i M. G. po 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych kosztów postępowania kasacyjnego od każdego z nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 686/08 uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], w której organ umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania M. i M. G. od decyzji o udzieleniu koncesji na poszukiwanie oraz rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego M. D. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 25 lipca 2005 r. M. D. wystąpił do Marszałka Województwa Wielkopolskiego z wnioskiem o przyznanie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego na działce nr 9/10 w miejscowości K., gmina M., powiat m., województwo wielkopolskie. W pismach z dnia 2 listopada 2005 r. i 16 grudnia 2005 r. M. i M. G. wystąpili z wnioskiem o przyznanie im statusu strony w postępowaniu koncesyjnym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego odmówił wnioskodawcom praw strony. Rozstrzygnięcie to podtrzymał Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. uznając, że nie wykazali oni interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. uchylił obydwa postanowienia. W związku z wyrokiem uchylającym Marszałek Województwa Wielkopolskiego wezwał M. i M. G. o przedstawienie nowych okoliczności lub nowych dokumentów wykazujących ich interes prawny w sprawie dotyczącej udzielenia M. D. koncesji. W odpowiedzi na wezwanie organu M. i M. G. pismem z dnia 5 września 2007 r. złożyli wniosek o zwrócenie się do Dyrekcji Pszczewskiego Parku Krajobrazowego, w pobliżu którego jest położona nieruchomość koncesjonariusza, z prośbą o sporządzenie opinii na temat, czy wydobywanie kruszywa w bliskim sąsiedztwie parku nie spowoduje zachwiania systemu ochrony zasobów wodnych oraz o zwrócenie się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z prośbą o przeprowadzenie wizji lokalnej i sporządzenie opinii o tym, czy planowane wydobycie kruszywa nie spowoduje zachwiania systemu ochrony zasobów wodnych i czy nie wpłynie negatywnie na odejście wód gruntowych. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] udzielił przedsiębiorcy M. D. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego w granicach działki nr 9/10 będącej jego własnością określając zakres prac geologicznych, który obejmuje wykonanie 12 otworów do głębokości 5-20 metrów. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. i M. G. nie wskazali normy prawa materialnego, z której wynikałoby, że przysługuje im status strony w postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem organu prowadzone postępowanie dotyczy udzielenia koncesji wyłącznie na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kopaliny na nieruchomości koncesjonariusza a nie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie spowoduje negatywnych skutków w stosunku do nieruchomości wnioskodawców. Po rozpatrzeniu odwołania M. i M. G. od tego rozstrzygnięcia Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu skarżący nie wykazali interesu prawnego do udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Państwo G. nie podali normy prawa materialnego, z której wynikałoby ich prawo do udziału w postępowaniu koncesyjnym w charakterze strony. Według Ministra Środowiska zakwestionowana decyzja o przyznaniu koncesji nie odnosi się do nieruchomości gruntowej Państwa G. oraz nie powoduje ujemnych oddziaływań na ich terytorium. Brak też dowodów świadczących o tym, że działalność prowadzona na podstawie koncesji spowoduje uciążliwości dla środowiska, które mogą zagrażać ich dobru osobistemu lub majątkowemu. Organ podkreślił, że sprawa dotyczy wyłącznie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin a nie koncesji na wydobywania kopaliny, w której wszczyna się odrębne postępowanie administracyjne. Od ostatecznej decyzji Ministra Środowiska M. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji uwzględnił skargę i uznał, że decyzja Ministra Środowiska została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zarzucił organom niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwe uzasadnienie decyzji polegające m.in. na tym, że nie podano dowodów na podstawie, których organ przyjął określone fakty za udowodnione. Zdaniem Sądu, w tej sprawie można rozważać pośredni interes prawny skarżących. Sąd wyjaśnił, że istota tej kategorii interesu prawnego polega na tym, że decyzja administracyjna nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu lecz oddziaływa na te prawa i obowiązki na skutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Interes prawny w tym ujęciu może polegać na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia norm prawnych nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej. W rozpoznawanej sprawie taki interes prawny może być ewentualnie rozważany, gdyż koncesja udzielona M. D. może mieć wpływ na sposób korzystania skarżących z ich nieruchomości położonej w pobliżu działki, na której mają być prowadzone koncesjonowane działania. W ocenie Sądu I instancji interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną, zatem organ I i II instancji nie mogły się wypowiadać o jego nieistnieniu bez wnikliwego i wszechstronnego zbadania wpływu decyzji koncesyjnej na sferę praw strony skarżącej. Skoro Państwo G. wywodzili swój interes prawny z realnej obawy poniesienia szkody na skutek dokonywania przez M. D. odwiertów usytuowanych w tym samym regionie hydrogeologicznym, co nieruchomość skarżących, to Minister Środowiska nie może w tak lakoniczny sposób odmawiać im przymiotu strony, lecz powinien dokonać wszechstronnej oceny podnoszonych przez skarżących argumentów. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA (sprawa o sygn. akt II GSK 146/06) Sąd I instancji uznał, że interesu prawnego innych podmiotów poza koncesjonariuszem należałoby poszukiwać w normie prawnej zawartej w art. 26 b ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z tym przepisem odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska lub uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Od wyroku Sądu I instancji Minister Środowiska oraz uczestnik postępowania M. D. wnieśli skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej Minister Środowiska zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: a) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art.7, 28 i 77 k.p.a., art. 26 b ustawy z dnia 14 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) i art. 415 kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. b) naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania Minister Środowiska podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do innego rodzaju działalności niż ta, której dotyczy sporna koncesja. Organ przypomniał, że koncesja w rozpoznawanej sprawie obejmuje wyłącznie poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny – kruszywa a zatem działalności krótkotrwałej, mało inwazyjnej i nieszkodliwej. Okoliczność ta jest oczywista i nie wymaga dowodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się natomiast na argumentację i orzecznictwo (wyrok II GSK 146/08) dotyczące całkiem innego rodzaju koncesji tj. na wydobywanie kopaliny przez zakład górniczy. Odniesienie sposobu rozumowania wynikającego z uzasadnienia wyroku do koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopalin stanowi rażące naruszenie prawa i oznacza, że orzeczenie narusza zasadę wypowiedzianą w art. 1 p.u.s.a. Zdaniem Ministra Środowiska brak jest dowodów świadczących o tym, że działalność określona w spornej koncesji naruszałaby wymagania ochrony środowiska lub uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, o czym stanowi art. 26 b ustawy Prawo geologiczne i górnicze i wpłynęłaby na sytuację prawną M. i M. G. W dalszej części uzasadnienia skarżący organ zaznaczył, że Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu utożsamia interes prawny z interesem faktycznym. Według koncepcji Sądu każdy, kto subiektywnie jest przekonany o interesie prawnym może zgłosić swój udział w postępowaniu i musi być uznany za jego stronę z wszelkimi tego konsekwencjami. W skardze kasacyjnej M. D. zarzucił, na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji, naruszenie: a) art. 7 i 77 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska narusza prawo. Wadliwość decyzji polega na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz dokonaniu swobodnej oceny dowodów bez wykazania przyczyn, dla których dowody i twierdzenia P. G. podniesione odwołaniu od decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa Wielkopolskiego zostały nieuwzględnione. b) art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ nie zbadał wszechstronnie czy zachodzą przesłanki uznania interesu prawnego Państwa G. i przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny małżonków G. może wynikać z pośredniego wpływu spornej koncesji na możliwość korzystania przez nich z nieruchomości, oddalonej od obszaru na którym maja trwać prace geologiczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. D. podniósł, że Sąd I instancji przyjął abstrakcyjną koncepcję interesu prawnego, oderwanego od konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem skarżącego interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., powinien być konkretny rzeczywisty i wynikać z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy powołać się na jakikolwiek interes prawny. Musi to być interes mający umocowanie w normie prawa materialnego. Interes prawny, w ocenie skarżącego, nie może wynikać z realnej obawy poniesienia szkody przez właścicieli nieruchomości położonej w tym samym obszarze hydrogeologicznym co nieruchomość eksploatowana. M. D. wniósł w skardze kasacyjnej o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji go ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm procesowych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. i M. G. wnieśli o ich oddalenie i obciążenie stron skarżących kosztami postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie są uzasadnione i podlegają oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie istnieją przesłanki, o których mowa we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Istota problemu w tej sprawie sprowadza się do pytania czy M. i M. G. przysługiwał status strony postępowania administracyjnego w postępowaniu o przyznanie koncesji na poszukiwanie oraz rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego M. D. W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. D. zarzucono Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ II instancji, tj. Minister Środowiska nie wykonał wszystkich czynności dowodowych mających na celu ustalenie czy zachodzą przesłanki do uznania Państwa G. za stronę postępowania koncesyjnego dotyczącego skarżącego oraz uznanie, że interes prawny osób trzecich w tego rodzaju postępowaniu można wywodzić w sposób refleksowy z normy prawa administracyjnego. W gruncie rzeczy zarzuty procesowe skargi kasacyjnej uczestnika postępowania odnoszą się do rozważań Sądu I instancji dotyczących ewentualnego istnienia interesu prawnego M. i M. G., który legitymowałby ich do udziału w postępowaniu koncesyjnym w charakterze strony. Sąd I instancji stwierdził, że Minister Środowiska nie wyjaśnił wszystkich okoliczności w tej kwestii, które jednoznacznie uzasadniałyby wykluczenie przez ten organ interesu prawnego P. G. w postępowaniu w sprawie koncesji skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygniecie Sądu I instancji eliminujące z obrotu wadliwą decyzję Ministra Środowiska nie narusza prawa. Nie można jednak w pełni podzielić uzasadnienia zaskarżonego wyroku aczkolwiek ogólne rozważania Sądu na temat interesu prawnego są prawidłowe. Jednakże zarówno Sąd I instancji jak i Minister Środowiska w decyzji z dnia [..] stycznia 2008 r. pominęli fakt, że Państwo G. byli traktowani już na etapie I instancji w postępowaniu koncesyjnym jak strona w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ koncesyjny – Marszałek Województwa Wielkopolskiego – wezwał małżeństwo G. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia koncesji M. D. na poszukiwanie i rozpoznawania złoża kruszywa naturalnego na terenie miejscowości K. W piśmie z dnia 6 lutego 2006 r. organ koncesyjny poinformował Państwa G. o terminie rozprawy administracyjnej w tej sprawie. W dniu 14 lutego 2006 r. pełnomocnik Państwa G. brał udział w rozprawie i wypowiadał się co do zabranych dowodów. Potwierdzeniem tego jest znajdujący się w aktach sprawy protokół z wspomnianej rozprawy. Pismem z dnia 14 sierpnia 2007 r. organ koncesyjny zwrócił się do Państwa G. o przedstawienie nowych okoliczności lub nowych dokumentów wykazujących ich interes prawny. Wreszcie decyzja o udzieleniu koncesji M. D. została doręczona na adres kancelarii reprezentującej M. i M. G. w tej sprawie. Z wymienionych okoliczności wynika jednoznacznie, że organ I instancji potraktował M. i M. G. jako stronę postępowania koncesyjnego. Umożliwił im czynny udział w tym postępowaniu przez udzielenie prawa do przedstawienia dowodów i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, żądań strony wnioskującej o koncesję oraz doręczył im decyzję udzielającą koncesję M. D. we wnioskowanym przez niego zakresie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Państwo G. mieli w tym postępowaniu status strony. Z art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że "decyzję doręcza się stronom postępowania na piśmie". Z kolei w myśl art. 89 § 2 k.p.a. "organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". Należy też przypomnieć, że rozprawę przed organem administracji publicznej przeprowadza się w sytuacji, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony a ich interesy nawzajem się wykluczają w części lub w całości. Celem rozprawy, w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron, jest więc doprowadzenie do ich konfrontacji, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie (Por. B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 442 i n.). W rozpoznawanej sprawie Państwo M. i M. G. byli stroną w postępowaniu koncesyjnym na skutek określonych czynności proceduralnych podjętych przez organ koncesyjny na etapie I instancji, co zupełnie pominął organ odwoławczy przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. Rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania M. i M. G. od decyzji przyznającej koncesję M. D. z uwagi na nieposiadanie przez skarżących przymiotu strony jest zatem wyrazem niekonsekwencji działania tego organu. W tych okolicznościach Minister Środowiska, jeżeli uznałby odwołanie Państwa G. za nieuzasadnione z przyczyn merytorycznych powinien był wydać decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji koncesyjnej z dnia [...] października 2007 r. a nie o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Niedostrzeżenie tej kwestii przez Sąd I instancji nie jest jednak naruszeniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżone orzeczenie pomimo jego błędnego uzasadnienia w istocie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione są również zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Środowiska. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący podniósł naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a zarzucając Sądowi I instancji brak pouczeń dla organu co do dalszego postępowania oraz przedstawienie w uzasadnieniu orzeczenia argumentacji dotyczącej innego rodzaju koncesjonowanej działalności niż ta, której dotyczy sprawa. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż zaskarżone uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. czyli: zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oraz pouczenie co do postępowania organu. Nie ma również znaczenia okoliczność, że Sąd I instancji w motywach rozstrzygnięcia odniósł się nieprecyzyjnie do przedmiotu do koncesji (koncesja na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego). Nie jest to bowiem uchybienie, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego mogłoby, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., spowodować wzruszenie orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być również uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż są one nieuzasadnione i wadliwe pod względem formalnym. Należy zauważyć, że przepisy art. 7, 77 i 28 k.p.a. mają charakter proceduralny i mogą być podniesione w podstawach skargi kasacyjnej w powiązaniu z innymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w ramach w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a nie pkt 1 tego przepisu. O ile bowiem przepisy prawa materialnego regulują stosunki materialnoprawne, to prawo procesowe zawiera normy instrumentalne, służące jedynie urzeczywistnieniu tych norm prawa materialnego. Błędne jest zatem utożsamianie przez skarżącego tych dwóch różnych rodzajów norm prawnych. Podobnie wadliwe został zaklasyfikowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 1 p.o.u.s.a. Podkreślić należy, że przepisy prawa ustrojowego jakkolwiek zawierają przesłanki, od spełnienia których zależy możliwość działania organu w danej materii, to jednak podobnie jak przepisy proceduralne mają instrumentalny charakter. Dlatego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.o.u.s.a należało zgłosić w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.