II GSK 965/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 602/08 w sprawie ze skargi E. Dz. - Zakład Mięsny "B" s.c. I. Dz., E. Dz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. 2) zasądza od E. Dz. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 602/08 uwzględnił skargę E. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. w punkcie II dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2 tysiące złotych i stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu 20 stycznia 2005 r. w miejscowości K. zatrzymano do kontroli pojazd marki Mercedes Benz o numerze rejestracyjnym [...] prowadzony przez A. J.. W toku kontroli ustalono, że E. D. wykonywała tym pojazdem przewóz rzeczy na potrzeby własne w ramach prowadzonej z mężem I. D. działalności gospodarczej pod nazwą Zakład Mięsny "B." spółka cywilna. Ustalono, że E. D. nie posiadała zaświadczenia na przewóz drogowy na potrzeby własne, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Podczas kontroli okazano jedynie wypis zaświadczenia na przewóz drogowy na potrzeby własne wystawionego na rzecz małżonka – wspólnika I. D. Organ kontrolny stwierdził, że zaświadczenie to nie może stanowić dokumentu uprawniającego przedsiębiorcę E. D. do wykonywania przewozu rzeczy na potrzeby własne bez zezwolenia. Organ uznał, że jako wspólnik spółki cywilnej i odrębny przedsiębiorca powinna się legitymować stosownym zaświadczeniem w tym zakresie. Potwierdzeniem wykonywania tego rodzaju przewozu rzeczy przez E. D. jako przedsiębiorcy była m.in. faktura VAT [...] z dnia 19 stycznia 2005 r. oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 28 grudnia 2004 r. W związku z tym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] nałożył na E. D. na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1.7 załącznika do tej ustawy karę pieniężną w wysokości 2 tysiące złotych. W trakcie kontroli organ stwierdził także nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych i nałożył na E. i I. D. - wspólników spółki cywilnej, na podstawie przepisu lp.1.11.9.3.c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, sankcję w wysokości 300 złotych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. D. zakwestionowała rozstrzygniecie w zakresie kary pieniężnej w wysokości 2 tysiące złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą i nie może być podmiotem praw i obowiązków. Przedsiębiorcami są natomiast wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, co wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z tym każdy ze wspólników powinien posiadać zaświadczenia o wykonywaniu przewozu rzeczy na potrzeby własne. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę podkreślił, że spółka cywilna jest organizacją wspólników zmierzającą do wspólnego celu gospodarczego, opartą na zasadach współdziałania i posiadającą wyodrębniony majątek. Spółka cywilna jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wszystkich wspólników. Zdaniem Sądu wśród podmiotów, które w świetle ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym mogą się ubiegać o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej nie wymieniono spółek cywilnych. Zatem, aby spółka mogła wykonywać przewozy na potrzeby własne przynajmniej jeden ze wspólników musi mieć takie zaświadczenie. Stwierdzony w toku kontroli fakt nieposiadania przez E. D. zaświadczenia w tym zakresie nie uzasadniał nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W przepisach ustawy o transporcie drogowym nie bowiem podstaw do nakładania na wszystkich wspólników spółki cywilnej obowiązku posiadania zaświadczenia uprawniającego do wykonywania transportu rzeczy na potrzeby własne jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej spółki. Żaden ze wspólników spółki cywilnej nie naruszył prawa, ponieważ E. i I. D. występowali jako jeden podmiot gospodarczy, tj. spółka cywilna. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niewskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa procesowego, które w ocenie Sądu organ administracji publicznej naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz niezamieszczeniu wskazań dla organu co do dalszego postępowania, pomimo uwzględnienia w części skargi E. D. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. polegające na ocenie działań administracji publicznej przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz przyjęcie, że E. D. wykonująca w dniu kontroli wspólnie ze wspólnikiem mężem I. D. transport na potrzeby własne w ramach spółki cywilnej Zakład Mięsny "B." nie była zobowiązana jako wspólnik tej spółki do posiadania zaświadczenia uprawniającego do wykonywania przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 860 Kodeksu cywilnego i art. 33 w zw. z art. 4 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisu lp.1.1.7 załącznika do tej ustawy wobec przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganego zaświadczenia uprawniającego do wykonywania przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do działalności głównej. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego to, zdaniem skarżącego, ustawa o transporcie drogowym określa odrębne warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. Pojęcie spółki cywilnej, o której mowa w tym akcie prawnym powinno być interpretowane zgodnie z definicją określoną w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z treści art. 4 ust.1 i 2 ustawy wynika, że spółka cywilna nie może być przedsiębiorcą. Przedsiębiorcami są jej wspólnicy. Według organu sporne zaświadczenie stanowi akt administracyjny kreujący stosunek administracyjnoprawny o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Ze stosunku tego wynikają zaś prawa i obowiązki odnoszące się do zindywidualizowanego podmiotu a więc nieprzenoszalne. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Głównego inspektora Transportu Drogowego została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. czyli zarzucie naruszenia prawa materialnego i zarzucie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni art. 33 w zw. z art. 4 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Otóż Sąd I instancji uznał w zaskarżonym wyroku, że dla wykonywania przewozu rzeczy na potrzeby własne w ramach spółki cywilnej nie jest konieczne posiadanie przez wszystkich wspólników spółki cywilnej zaświadczenia uprawniającego do wykonywania tego rodzaju transportu. Według Sądu takim dokumentem powinien legitymować się co najmniej jeden ze wspólników spółki. A zatem, jeżeli tylko jeden ze wspólników posiada zaświadczenie na przewóz rzeczy na potrzeby własne określone w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, to wykonywanie takiego przewozu przez spółkę (drugiego wspólnika) na podstawie tego zaświadczenia nie narusza prawa. Nie ma wobec tego podstaw do nałożenia na wspólnika wykonującego przewóz i nie posiadającego zaświadczenia sankcji pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest błędny. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym "Przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenie przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej". Z kolei w ust. 2 tego przepisu ustawodawca wymienił przypadki, które nie są objęte obowiązkiem posiadania takiego zaświadczenia. Są to przewozy drogowe wykonywane: 1) w ramach powszechnych usług pocztowych, 2) przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, 3) przez przedsiębiorców nieposiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego. Jak wynika z treści powołanych przepisów ustawy, przedsiębiorca posiadający zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego, który zamierza wykonywać przewóz na potrzeby własne musi, poza wypadkami określonymi w ust. 2, legitymować się stosownym zaświadczeniem. Przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną. Przedsiębiorcami są również wspólnicy spółki cywilnej w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. W świetle tej ustawy podmiotem gospodarczym jest więc wspólnik spółki cywilnej a nie spółka. Spółka jest wyłącznie wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym, ukształtowanym przez jej wspólników na zasadach i na warunkach określonych w kodeksie cywilnym – art. 860 k.c. Spółce cywilnej nie przysługuje podmiotowość prawna. Prowadzi to do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, musi posiadać każdy ze wspólników spółki cywilnej. Zauważyć należy, że zaświadczenie na wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne jest aktem z zakresu administracji publicznej i rodzi skutki prawne wobec określonego podmiotu w sferze publicznoprawnej. Zaświadczenie jest aktem indywidualnym, wydawanym na wniosek konkretnego przedsiębiorcy (art. 33 ust. 6 ustawy) i potwierdza zgłoszenie przez niego dodatkowej działalności polegającej na przewozie drogowym rzeczy na potrzeby własne jako działalności pomocniczej stosunku do tej, którą głównie się zajmuje. Zaświadczenie legitymuje przedsiębiorcę do realizowania tego rodzaju przewozu. Uprawnienie stwierdzone zaświadczeniem, podobnie jak licencja na wykonywanie transportu drogowego, nie ma charakteru majątkowego, wobec tego nie może być przedmiotem wkładu do majątku spółki. Uzyskanie takiego zaświadczenia przez jednego ze wspólników spółki cywilnej nie powoduje więc przejścia uprawnienia w nim inkorporowanego na pozostałych wspólników spółki. Oznacza to, że inni wspólnicy spółki cywilnej mogą realizować przewozy drogowe na potrzeby własne pod warunkiem otrzymania od właściwego organu zaświadczenia na wykonywanie działalności w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II GPS 5/08 przyjął, że w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Stanowisko Sądu wyrażone w tej uchwale odnoszące się do kwestii charakteru prawnego uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu, należy zdaniem Sądu uwzględnić w rozpatrywanej sprawie. Trzeba zatem stwierdzić, że nieposiadanie przez wspólnika spółki cywilnej wykonującego transport drogowy rzeczy na potrzeby własne wymaganego zaświadczenia w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Wobec tego jest to przesłanka do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla ten akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym orzeczeniu Sąd I instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z powodu uchybień proceduralnych, jednakże nie sprecyzował w uzasadnieniu wyroku, które przepisy procesowe zostały naruszone przez organy administracji publicznej przy wydawaniu obydwu decyzji administracyjnych. Co więcej, Sąd nie podał w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla organu co do czynności, jakie powinien przeprowadzić w dalszym postępowaniu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji do których należy m.in. podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oraz określenie czynności, jakie powinien podjąć organ administracji publicznej w postępowaniu w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji. Objęty skarga kasacyjną wyrok jest wadliwy, gdyż nie zawiera tych istotnych elementów uzasadnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.