VI SA/Wa 411/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt: VI SA/Wa 1932/06) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie, iż wykonanie wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 10 stycznia 2007 r. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W szczególności organ II instancji podkreślił, iż "należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy w okresie objętym kontrolą tj. od dnia 1 października 2003 r. do dnia 30 marca 2004 r. skarżący – R. J., prowadząc działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych, podlegał przepisom ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 6 ww. ustawy, przepisy rozdziału 2 dotyczącego obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku kierowców nie mają zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami wykorzystywanymi do przewozu artykułów pocztowych. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest oczywisty". Organ powołał się na pogląd WSA, zgodnie z którym materiały, na których oparły się organy przy poprzednim rozpoznaniu sprawy, są niewystarczające. Zlecił organowi I instancji dokonanie ponownej analizy materiału dowodowego i uzupełnienie go w sposób jednoznacznie wskazujący na to, czy w danym okresie przedsiębiorca wykonywał przewozy w ramach usług pocztowych, czy świadczył jedynie usługi transportowe. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 51.150 zł ograniczoną na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym do wysokości 30000 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ II instancji, iż przy wydawaniu decyzji I instancji została naruszona procedura administracyjna, gdyż decyzja ta została skierowana do strony z pominięciem jej pełnomocnika – adw. R. M. Wprawdzie, jak stwierdził organ, adwokat został ustanowiony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a pełnomocnictwo zostało przedstawione organowi II instancji dopiero w dniu 9 marca 2007 r. to – jakkolwiek bez winy organu – została naruszona podstawowa zasada postępowania administracyjnego dokonywaniu doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony. Organ stwierdził, iż w powyższy sposób doszło do naruszenia zasad określonych w art. 10 (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu) i 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów). R. J. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obydwie decyzje organu II instancji: - Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. (sprawa toczy się pod sygn. akt: VI SA/Wa 410/09); - Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. (sprawa toczy się pod sygn. akt: VI SA/Wa 411/09). Skarżący zarzucił Decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji pomimo, iż jej rozstrzygnięcie nie wymaga uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, gdyż kwestia sprowadza się tylko do oceny już zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego organ II instancji powinien samodzielnie dokonać wszechstronnej oceny tego materiału i wydać decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż braki postępowania wyjaśniającego uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Skarżący zarzucił Decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8, 10 § 1, 16 § 2, 105 § 1, 110, 138 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przed doręczeniem decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego z zaleceniem uchylenia decyzji, na którą wniesione zostało odwołanie i umorzenia postępowania I instancji. Podkreślił, iż postępowanie prowadzone na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. było "bezpodstawne", gdyż decyzja ta została doręczona jego pełnomocnikowi dopiero w dniu 19 grudnia 2008 r., a zatem wówczas "uzyskała byt prawny". Nadto podał, iż "z punktu widzenia strony" doszło do doręczenia identycznych ostatecznych decyzji w tej samej sprawie, co powoduje stan taki, jak res iudicata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie ma sensu polemika co do przedmiotowości postępowania organu I instancji zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. z uwagi na nieistnienie tej decyzji w obrocie prawnym. Nadto podkreślił, iż każda z decyzji GITD uchylających decyzje I instancji odnoszą się do innej decyzji, a zatem zarzut wydania dwóch identycznych decyzji jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem. W szczególności podlega ocenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest bezpodstawna z następujących przyczyn. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnictwo z dnia 15 stycznia 2007 r. udzielone przez skarżącego adw. R. M. wpłynęło do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 9 marca 2007 r. Pełnomocnik skarżącej otrzymał w dniu 19 grudnia 2008 r. obie decyzje GITD: z [...] czerwca 2007 r. oraz z [...] grudnia 2008 r. Pierwsza z wymienionych decyzji początkowo została doręczona wyłącznie R. J. jako stronie. Nie można podzielić zarzutów skarżącego zawartych w skardze od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. sprowadzających się do poglądu, iż z powodu pierwotnego braku właściwego doręczenia decyzji kasatoryjnej z dnia z dnia [...] czerwca 2007 r. - należy umorzyć całe postępowanie administracyjne, które toczyło się po jej wydaniu. Takie rozwiązanie jest nieadekwatne do sytuacji i nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Zgodnie z przepisem art. 40 § 1 k.p.a. – " Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. § 2. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.". W ocenie Sądu, powyższe unormowanie ma na celu ochronę praw strony poprzez umożliwienie jej korzystania z pomocy ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Obowiązek doręczania decyzji pełnomocnikowi nie ma charakteru bezwzględnego. Skutek zaniechania tego obowiązku jest zależny od tego, czy w jego wyniku doszło do naruszenia praw strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd powyższy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt: II GSK 600/08 stwierdzając: "Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.)." Jest oczywistą zasada, iż termin do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. W omawianym przypadku jednakże taka sytuacja nie zachodzi, gdyż od decyzji ostatecznej, jaką jest decyzja wydana przez organ II Instancji, odwołanie w zwykłym toku instancyjnym nie przysługuje. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się, pomimo nie doręczenia decyzji kasatoryjnej pełnomocnikowi strony. Została wydana kolejna decyzja I instancji, a następnie kolejna decyzja II instancji (Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r.) – również o charakterze kasatoryjnym. Doręczenie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. pełnomocnikowi na tak zaawansowanym etapie sprawy spowodowało tylko taki skutek, że dopiero wówczas mogła być poddana kontroli sądowoadministracyjnej legalność tej decyzji. W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, fakt ten nie mógł mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy mieć przy tym na uwadze okoliczność, iż podstawą wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. była konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Jest ona zatem korzystna dla skarżącego, jakkolwiek z powodu zawiłości proceduralnej będącej wynikiem wadliwej sekwencji czasowej doręczeń obydwu omawianych decyzji pełnomocnikowi – może wydawać się niezrozumiała. W tym miejscu należy podkreślić, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie przypadek rei iudicatae, z uwagi na to, że obydwie podobnie brzmiące decyzje kasatoryjne – odnoszą się do różnych decyzji organu I instancji, wydawanych na odmiennych etapach tego samego postępowania administracyjnego. Chybiony w ocenie Sądu jest zarzut skargi odnoszącej się do Decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., iż została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 138 § 2 k.p.a. Wynikający ze wskazań WSA wymóg dokonania ponownej, wszechstronnej oceny sprawy, po uprzednim poczynieniu nowych ustaleń i pozyskaniu środków dowodowych w przedmiocie przesłanki wykonywania przez skarżącego usług pocztowych, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie ma możliwości w ocenie Sądu na tym etapie sprawy dokonać oceny rozmiaru czynności dowodowych, jakie będą niezbędne dla prawidłowego wykonania przedmiotowych wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże Sąd doszedł do przekonania, iż to właśnie interes strony wymaga, aby raczej założyć, że czynności te będą wypełniały przesłankę określoną w art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji. Takie postępowanie bowiem w sposób pełniejszy chroni interes strony, wyrażający się w tym wypadku w prawie do udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym, co umożliwi jej ewentualne (w razie niekorzystnego rozstrzygnięcia) ustosunkowanie się do wszystkich zgromadzonych dowodów i poczynionych ustaleń w ramach przysługującego odwołania. Reasumując, Sąd stwierdził, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego ani wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 410/09), ani też decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. (pod sygn. akt: VI SA/Wa 411/09) nie dopuścił się uchybień mających wpływ na treść powyższych rozstrzygnięć, co uzasadniałoby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przeciwnie, jego działania należy zakwalifikować w kategoriach konwalidacji uchybienia naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu. Uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć przez Sąd prowadziłoby jedynie do jeszcze bardziej znacznego skomplikowania procedury administracyjnej, co jest w ocenie Sądu zjawiskiem niekorzystnym i w ogólnym odbiorze sprzecznym z poczuciem sprawiedliwości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.