II GSK 600/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1973/07 w sprawie ze skargi "A." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając sprawę na skutek skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, orzekł, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w rej. ul. K., w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Decyzja ta została doręczona na adres skarżącej spółki. W imieniu skarżącej odwołanie od decyzji wniósł jej pełnomocnik - radca prawny. Rozpoznając sprawę na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Oceniając legalność decyzji organu odwoławczego Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie to narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Sąd przyjął za niesporne, że w postępowaniu administracyjnym strona działała za pośrednictwem swego pełnomocnika, który złożył w dniu [...] kwietnia 2007 r. do akt sprawy pełnomocnictwo. Decyzja organu I instancji nie została jednakże doręczona pełnomocnikowi skarżącej, a stronie. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji z naruszeniem wskazanego w tym przepisie trybu oznacza, iż nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem, a tym samym termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, gdyż decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Wniesienie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Mimo tych niespornych w sprawie okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie, co stanowiło, w ocenie Sądu I instancji, rażące naruszenie prawa i skutkowało stwierdzeniem nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut organ przyznał wpierw, że decyzja organu I instancji została doręczona na adres skarżącej, a odwołanie wniósł działający w jej imieniu radca prawny. Następnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06, w którym Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy wadliwość czynności organu I instancji została konwalidowana przez czynność samej strony, to tym samym organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Organ wskazał też na obowiązek wykładania art. 7 k.p.a. z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania obywateli zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. i w tych przepisach upatrywał brak podstaw do przyjęcia kwalifikowanej wadliwości prawnej decyzji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawowanej w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenianym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Jakkolwiek z powołanej przez Sąd I instancji podstawy prawnej wyroku nie wynika wprost, jakie normy prawne zostały przez organ odwoławczy rażąco naruszone, to analiza uzasadnienia orzeczenia wskazuje, że tej kwalifikowanej wadliwości decyzji Sąd I instancji dopatrzył się w niekwestionowanym naruszeniu przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. Z tego uchybienia wywiódł, że decyzja administracyjna nie weszła do obrotu prawnego, a zatem odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podziela poglądu Sądu I instancji zarówno, co do wagi naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jak i konsekwencji, które niosło za sobą to naruszenie. Weryfikacja stanowiska Sądu I instancji, obejmuje, co należy wyraźnie podkreślić, stan faktyczny, w którym doręczona z pominięciem art. 40 § 2 k.p.a. decyzja organu I instancji, została przekazana przez stronę jej pełnomocnikowi, który w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, wniósł od niej odwołanie. Te elementy stanu faktycznego mają newralgiczne znaczenie dla gradacji naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i ustalenia konsekwencji uchybienia temu przepisowi. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39−49 k.p.a.). Normy te, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.). W świetle bezspornych elementów stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości to, że skarżąca nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. Co do zasady, rację ma Sąd I instancji, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, jednakże ta słuszna teza nie może wprost prowadzić do wniosku, że każde jego naruszenie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zważyć przy tym trzeba, że posłużenie się przez ustawodawcę w przywołanym przepisie nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile, bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 40 § 2 k.p.a. odwołał się do orzeczeń Sądu Najwyższego. Należy jednak zauważyć, że prezentowana w powołanych orzeczeniach wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Orzeczenia te zapadły, więc w zupełnie innej sytuacji faktycznej. Natomiast sytuacja taka, jaka zaistniała w niniejszej sprawie miała miejsce w sprawach rozstrzygniętych w wyrokach NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 136/06, (publ. zbiór Lex nr 319187), z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08 (niepubl.) i z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 463/08 (niepubl.). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd Sądu I instancji, iż odwołanie wniesione przez stronę przy udziale pełnomocnika, któremu nie doręczono decyzji, było złożone w terminie. W pierwszym z przywołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle stanu faktycznego tożsamego z tym, jaki ustalono w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie tylko nie traktuje naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w kategorii kwalifikowanej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ale nie uznaje go nawet jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie i w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.