II GSK 3/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Czesława Socha Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1367/06 w sprawie ze skargi T. K. i K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1367/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi T. K. i K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2006 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym po przeprowadzeniu przez służby Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. kontroli przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżących ustalono, że w okresie objętym kontrolą skarżący wielokrotnie naruszyli art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r., s. 1) oraz art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2, ust. 3, ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. d) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r., s. 8). Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z [...] sierpnia 2005 r. nałożył na skarżących karę pieniężną za stwierdzone protokołem kontroli z [...] lipca 2005 r. naruszenia w wysokości 25.950,00 zł. Decyzja została skierowana do skarżących, którzy otrzymali ją w dniu 15 września 2005 r. Skarżący, działając poprzez ustanowionego pełnomocnika, złożyli odwołanie od decyzji, domagając się jej uchylenia. Organ I instancji doręczył swoją decyzję z [...] sierpnia 2005 r. pełnomocnikowi skarżących − adwokatowi K. J., który potwierdził doręczenie mu rozstrzygnięcia w dniu [...] października 2005 r. Postanowieniem z [...] maja 2005r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ zauważył, iż decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] października 2005 r. a pełnomocnik wniósł odwołanie pismem nadanym w urzędzie pocztowym 29 września 2005 r., a zatem przed wejściem decyzji do obrotu prawnego. Mając na uwadze fakt, że skarżący ustanowili pełnomocnika oraz to, iż zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. pisma doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli zostanie on ustanowiony, wniesienie odwołania przed otrzymaniem przez pełnomocnika decyzji jest przedwczesne, co musi skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Organ wskazał, że pełnomocnik może złożyć nowe odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że stanowisko organu, na tle ustalonego i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy, jest wadliwe. Sąd wskazał, że z art. 129 § 2 k.p.a. wynika, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. W rozpatrywanej sprawie fakt doręczenia decyzji skarżącym, zaś pełnomocnikowi w znacznie późniejszym terminie, nie ulega kwestii. Jeżeli więc skarżący przekazali otrzymaną decyzję pełnomocnikowi, a ten wniósł w ich imieniu odwołanie od decyzji, odwołanie takie należy uznać za wniesione prawidłowo. Procedura administracyjna, regulując zasady działania organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu spraw indywidualnych, chroni w ten sposób podmioty, których wynik postępowania administracyjnego dotyczy, przed arbitralnością organów władzy publicznej i dowolnością postępowania. Stosownie do przepisu art. 40 § 2 k.p.a. strona postępowania, działająca przez ustanowionego pełnomocnika, nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism od organu administracji, dopóki pełnomocnictwo nie zostanie cofnięte. Jeżeli jednak, ze względów wiadomych tylko organowi, skierował on decyzję bezpośrednio do strony, a ta złożyła poprzez swego pełnomocnika odwołanie, nie może ono w żadnym razie zostać uznane za złożone przedwcześnie. W ocenie Sądu wadliwe jest przekonanie organu odwoławczego, że termin dla wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, w sytuacji jeśli decyzja została znacznie wcześniej doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw. Sąd wskazał, że organ nie informował strony, że doręcza jej informacyjnie odpis decyzji, a oryginał przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu działanie organu odwoławczego, kwestionujące początkowo pełnomocnictwo, a następnie po jego uznaniu, kwestionujące prawidłowość wniesionego odwołania, jest niezrozumiałe. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norma przepisanych. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 110, art. 8 i art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg z chwilą doręczenia stronie decyzji administracyjnej, a nie profesjonalnemu pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zapadłe w sprawie postanowienie było prawidłowe i nie naruszało prawa. Ocena wadliwych działań organu przy pierwszym, nieskutecznym doręczeniu decyzji, mogła być dokonana w odrębnym postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie w postępowaniu wywołanym pismem złożonym przed rozpoczęciem biegu terminu do zaskarżenia decyzji. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2966/05 niepubl.; postanowienie SN z dnia 24 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 19/97, opubl. OSNP 1997/21/415; postanowienie SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. III RN 95/98, opubl. OSNP 1999/21/672 oraz wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r., sygn. I SA/Po 1333/96, Lex nr 29072) organ wskazał, że jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi ma ten skutek, że strona jest powiadomiona o treści rozstrzygnięcia, a bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W realiach niniejszej sprawy, z chwilą złożenia odwołania przez pełnomocnika strony bieg terminu do tej czynności jeszcze się nie rozpoczął. Pismo to należało potraktować jako przedwczesne i dlatego zasadne było wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Konsekwencją twierdzenia przeciwnego jest uznanie, iż doręczenie decyzji jest czynnością obojętną dla jej bytu prawnego a z takim poglądem zgodzić się nie sposób ze względu na treść art. 110 k.p.a. Skarżący odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. (sygn. FPS 10/00). Skarżący zarzucił też, że upatrywanie w art. 8 k.p.a. ochrony dla przedwczesnego złożenia odwołania jest możliwe, jednakże tylko w sytuacji, gdy strona działa bez fachowego pełnomocnika. W sytuacji gdy strona ustanowiła kwalifikowanego reprezentanta, a ten w niewłaściwy sposób dokonał czynności procesowej, to uznać trzeba, że zasada zaufania obywateli do administracji nie znajduje tu zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, 40 § 2, 110, 8 i 13 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg z chwilą doręczenia stronie decyzji administracyjnej, a nie profesjonalnemu pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Oczywiście trafnie zauważa kasator, że z uwagi na treść art. 110 k.p.a. doręczenie decyzji nie jest czynnością obojętną dla jej bytu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56 i z dnia 6 października 2003 r., sygn. FPS 8/03, opubl. ONSA 2004/1/7). Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39−40 k.p.a. Zatem kluczowym zagadnieniem dla oceny niniejszej sprawy pozostaje kwestia sposobu zawiadomienia strony o wydanej przez organ administracji publicznej − decyzji. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt. " Doręczenia" Kodeksku postępowania administracyjnego (art. 39−49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.). Uwzględniając powyższe − w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego − trafnie uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mimo iż doręczenie decyzji stronie nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 2 k.p.a., to brak było podstaw do przyjęcia, iż złożone poprzez pełnomocnika odwołanie jest przedwczesne. Zauważyć bowiem należy, że z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, iż decyzję organu I instancji doręczono bezpośrednio skarżącym w dniu [...} września 2005 r. Tak doręczoną decyzję skarżący przekazali swojemu pełnomocnikowi, który w dniu [...] września 2005 r. złożył od niej odwołanie. Bezspornym też jest i to, że organ I instancji wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. doręczył pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu [...] października 2005 r., a więc po upływie 20 dni licząc od dnia, w którym wniesiono odwołanie. Istotna w tej sprawie zatem jest ta okoliczność, iż doręczenie pełnomocnikowi skarżących decyzji przez organ I instancji nastąpiło dopiero po złożeniu odwołania wniesionego w ustawowym terminie. Odwoływanie się zatem przez kasatora w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowym, a dotyczących tzw. "jednoczesnego" doręczenia pisma stronie i pełnomocnikowi, nie jest trafne. W związku z tym zwrócić należy uwagę, że zarówno z uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r., jak i postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. (powołanych w skardze kasacyjnej) wynika, iż zostały one wydane w sytuacji, gdy między doręczeniem decyzji stronie oraz pełnomocnikowi upłynął okres kilku dni i doręczenia te nastąpiły przed złożeniem skargi do sądu. Podobna sytuacja miała miejsce w przywołanym przez kasatora postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1997 r. Z kolei w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 1996 r. problem skuteczności doręczenia decyzji odnosił się do uregulowań zawartych w art. 41 § 2 k.p.a. Przede wszystkim zaś należy podnieść, że w powołanych orzeczeniach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu to, aby ochronić stronę przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Sytuacja faktyczna w rozpoznawanej sprawie była zgoła odmienna aniżeli w powoływanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny z okoliczności sprawy nie wynika, aby nastąpiło "jednoczesne" doręczenie decyzji stronie i pełnomocnikowi. Sąd I instancji przyznał fakt doręczenia stronie decyzji z uchybieniem art. 40 § 2 k.p.a. Analizując jednocześnie okoliczności sprawy Sąd ten uznał, że uchybienie to nie uniemożliwiło stronie wniesienia odwołania przy udziale pełnomocnika, a zatem, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wniesione w ten sposób odwołanie jest przedwczesne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 136/06, zbiór Lex nr 319187), sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W wyroku tym NSA zaakceptował pogląd Sądu I instancji, iż odwołanie wniesione przez stronę przy udziale pełnomocnika, któremu nie doręczono decyzji, było złożone w terminie. Identycznej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów KPA, które były zastosowane przez organ odwoławczy, dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mając na względzie szczególne okoliczności faktyczne sprawy oraz wykładając normy dotyczące doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 8 k.p.a., a także art. 2 Konstytucji RP. Okoliczność, że strona korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika nie ma znaczenia dla wykładni powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów KPA, a w szczególności dla wykładni art. 8 k.p.a., gdy się zważy, że realizacja zasad zawartych w art. 8 k.p.a. uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w KPA. W konsekwencji Sąd I instancji trafnie przyjął, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza art. 134 k.p.a., zatem zachodzi podstawa do jego uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych wzglądów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.