I OSK 1350/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska ( spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 421/09 w sprawie ze skargi Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 421/09 oddalił skargę Dyrektora Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 1949 r. w sprawie rozwiązania i likwidacji stowarzyszenia pn. "Koło Rodzicielskie przy [...] Państwowym Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy", zwanego dalej stowarzyszenie, oraz przekazania majątku stowarzyszenia na własność Skarbu Państwa – Ministerstwa Oświaty. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej rozwiązanego stowarzyszenia mogli wystąpić jedynie jego byli członkowie, bowiem tylko oni mogli wykazać interes prawny w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie Dyrektor, Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy, swój interes prawny wywodzi z § 19 statutu "Koła Rodzicielskiego przy Państwowym Gimnazjum [...] w Bydgoszczy", zgodnie z którym członkami Komitetu Koła Rodzicielskiego z urzędu byli: Dyrektor Państwowego Gimnazjum [...], względnie jego zastępca oraz Delegat Rady Pedagogicznej, względnie jego zastępca. Jako dyrektor obecnego Liceum jest następcą prawnym poprzedniego dyrektora szkoły – członka zlikwidowanego stowarzyszenia, zachodzi bowiem ciągłość funkcjonowania [...] Państwowego Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy przekształconego w Liceum [...] im. [...] w Bydgoszczy a następnie w [...] Liceum [...] im. [...] w Bydgoszczy i istnieje tożsamość prawna pomiędzy tymi szkołami, ponieważ brak jest dokumentów potwierdzających likwidację jednego podmiotu i utworzenia nowego podmiotu. Inaczej mówiąc w rzeczywistości doszło jedynie do zmiany nazwy i struktury organizacyjnej [...] Państwowego Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy. Wobec powyższego, należało rozważyć czy obecnie działający Zespół Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy jest następcą prawnym [...] Państwowego Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy. Organ stwierdził, że w świetle zebranych dokumentów brak jest podstaw prawnych aby wnioskodawca mógł być stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 1949 r., bowiem z pisma z dnia [...] listopada 1959 r. Kuratora Okręgu Szkolnego Bydgoskiego w Toruniu wynika, że z dniem 31 sierpnia 1959 r. nastąpiła likwidacja Szkoły Podstawowej i Liceum [...] im. [...], a z dniem 1 września 1959 r. zostało utworzone Liceum [...] im. [...], a nie – jak twierdzi wnioskodawca – reorganizacja szkoły polegająca na odłączeniu Szkoły Podstawowej i pozostawieniu Liceum [...] im. [...]. Minister stwierdził, że dokumentem jednoznacznie wskazującym o likwidacji z dniem 31 sierpnia 1959 r. Szkoły Podstawowej i Liceum [...] im. [...] i utworzeniu z dniem 1 września 1959 r. Liceum [...] im. [...] jest pismo Kuratora Okręgu Szkolnego Bydgoskiego w Toruniu z dnia 12 listopada 1959 r. informujące nauczyciela, że w związku z likwidacją Szkoły Podstawowej i Liceum [...] im. [...] z dniem 1 września 1959 r. stał się nauczycielem utworzonego Liceum [...] im. [...]. Organ ponadto wskazał, że obowiązująca w dacie likwidacji Szkoły Podstawowej i Liceum [...] im. [...] ustawa z dnia 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa (Dz.U. Nr 38, poz. 389 ze zm.) nie zawierała unormowań dotyczących likwidacji szkół, w tym nie wskazywała w jakiej formie ma ona nastąpić. W konkluzji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł Dyrektor Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy, podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 2 (2) ustawy z dnia 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa (Dz.U. Nr 38, poz. 389), a także art. 7, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. wskazał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, niezgodna z prawem i powinna zostać uchylona w całości. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku organu, posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż jest członkiem rozwiązanego stowarzyszenia – co wynika z jego statutu. Skarżący podniósł, że z treści protokołu nr 16 z posiedzenia Rady pedagogicznej wynika, iż z początkiem roku szkolnego nastąpiła reorganizacja szkoły i nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wykładnia jego treści nie prowadzi do wniosku, iż istnieje ciągłość istniejącego wówczas i po 1 września 1959 r. Liceum [...] im. [...], bowiem gdyby w rzeczywistości miała miejsce likwidacja szkoły, jak twierdzi organ, to zachowałyby się dokumenty świadczące o takiej procedurze. Likwidacja i powstanie określonej jednostki organizacyjnej musi nastąpić w oparciu o dokument statuujący ten podmiot. Natomiast stanowisko Ministra Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z dnia 21 sierpnia 2007 r. wskazuje na ciągłość funkcjonowania [...] Liceum [...] im [...] w Bydgoszczy, a więc jedynie na zmiany nazwy i struktury szkoły. Organ nie poparł swojego stanowiska żadnym konkretnym dokumentem, a zatem nie może być utrzymane w mocy z powodu braku podstaw prawnych i ich gołosłowności. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji trafnie ocenił, iż skarżący nie może być uznany w tej sprawie za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. – powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 2035/93. O tym, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony przesądza znajdująca się w aktach sprawy uchwała Nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy, z której treści § 1 wynika, że Rada Miasta Bydgoszczy aktem założycielskim z dniem 1 września 2007 r. utworzyła miejską jednostkę organizacyjną – jednostkę budżetową pod nazwą: Zespół Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Bydgoszczy, w skład którego wchodzą: Gimnazjum nr [...] z Oddziałem D. w Bydgoszczy oraz [...] Liceum [...] w Bydgoszczy, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Powyższą uchwałą w § 2 nadano utworzonemu Zespołowi Szkół [...] nr [...] Statut, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały. Zatem na mocy ww. uchwały Zespół Szkół [...] nr [...] jest nowym podmiotem utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i/ ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), co prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do wyprowadzenia następstwa prawnego utworzonego Zespołu Szkół po [...] Państwowym Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy, przy którym działało stowarzyszenie pn. "Koło Rodzicielskie przy [...] Państwowym Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy". W tych okolicznościach nie można było przyjąć, że skarżący jako Dyrektor utworzonego Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy miał uprawnienie do uważania się za członka ww. stowarzyszenia zlikwidowanego decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 1949 r., tym samym za podmiot uprawniony do występowania jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wskutek jego błędnej wykładni poprzez ustalenia, iż skarżący nie jest stroną postępowania uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 1949 r. [...] w sprawie likwidacji i rozwiązania stowarzyszenia pn. "Koło Rodzicielskie przy [...] Państwowym Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy", a także przekazania majątku stowarzyszenia na własność Skarbu Państwa – Ministerstwa Oświaty, ponieważ nie może on wykazać swojego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważnościowym, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wskutek wadliwej jego wykładni i przyjęcie, że połączenie szkoły Liceum Ogólnokształcące nr [...] w Zespół Szkół Ogólnokształcących nr [...] skutkuje brakiem następstwa prawnego po [...] Państwowym Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy, przy którym działało Liceum [...] [...] w Bydgoszczy", 3) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez wskazanie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia jako podstawy prawnej nieistniejącego aktu prawnego w postaci ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ upatruje brak legitymacji procesowej skarżącego w innym zdarzeniu, niż te które przyjął Wojewódzki Sąd, bowiem organ uznał, iż utworzone w dniu 1 września 1959 r. Liceum [...] im. [...] nie jest następcą prawnym istniejącej dotychczas jednostki z uwagi na jej likwidację. Zaś Sąd w istocie, co wynika z uzasadnienia, podzielił argumentację skarżącego i uznał pogląd organu za niesłuszny, co oznacza, iż w zakresie oceny legitymacji procesowej skarżącego przyznał mu rację, że istnieje następstwo prawne pomiędzy Szkołą Podstawową i Liceum [...] im. [...], a funkcjonującym Liceum [...] nr [...] im. [...]. Jednakże, w ocenie WSA, nie przysługuje Dyrektorowi przymiot strony z uwagi na treść uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2007 r. a uzasadniając stanowisko powołał się na ustawę z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie terytorialnym, jednakże jest to już akt nieistniejący, co stanowi rażące uchybienie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd wskazał wadliwą podstawę prawną, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Zaś co do wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1, art. 61 (powinno być 62) ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, iż utworzenie zespołu szkół następuje w drodze połączenia dotychczasowych szkół różnych typów lub placówek, które prowadzi do przejścia prawa i zobowiązań łączonych podmiotów na jednostkę, która powstała w wyniku połączenia. Jednostki – szkoły połączone – nie ulegają likwidacji, dalej istnieją jako określone rodzaje podmiotów prawnych tworząc zespół szkół. Skoro przepis art. 62 ust. 1, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu, nie odwołuje się do art. 59, który reguluje kwestę likwidacji szkoły publicznej, którą niewątpliwie jest Liceum [...] nr [...], to wadliwe jest ustalenie dokonane przez Sąd skutkujące nieprawidłową oceną prawną, iż brak jest podstaw prawnych do wyprowadzania następstwa prawnego utworzonego Zespołu Szkół po [...] Państwowym Gimnazjum i Liceum [...] w Bydgoszczy, przy którym działało stowarzyszenie. Należy podkreślić, iż organ w toku postępowania administracyjnego nie zakwestionował braku następstwa prawnego Dyrektora w związku z faktem utworzenia Zespołu Szkół [...] nr [...], zatem ma on prawo do uważania się za członka ww. stowarzyszenia zlikwidowanego decyzją Wojewody Pomorskiego i jest podmiotem uprawnionym do występowania w roli strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Przy czym całkowicie chybiony jest zarzut oparcia rozstrzygnięcia Sądu na nieistniejącym akcie prawnym. Faktycznie Sąd powołał się w uzasadnieniu wyroku na ustawę z dnia 5 marca 1998 r. i wskazał jej tytuł "o samorządzie terytorialnym", ale jest to oczywista omyłka. Wynika to w sposób jednoznaczny tak z daty jej uchwalenia, danych dotyczących publikacji, jak również z treści przepisów, na które powołuje się Sąd. W takiej sytuacji nie można uznać, iż Sąd oparł swój wyrok na nieistniejącym akcie prawnym. Odnośnie zarzutów i rozważań dotyczących następstwa prawnego obecnego Dyrektora Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy, to są one nieuzasadnione. Przede wszystkim z tego faktu, iż nie mają one znaczenia dla oceny możliwości skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dot. likwidacji stowarzyszenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, na który powołał się również Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i Sąd I instancji, iż stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia, mogą być tylko osoby fizyczne – byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Tylko byli członkowie stowarzyszenia mają interes prawny w żądaniu weryfikacji decyzji dotyczącej bytu tego stowarzyszenia. Jest to uprawnienie osobiste i ich następcy prawni takiego interesu prawnego nie posiadają. W stanie faktycznym niniejszej sprawy można by rozważać ewentualnie czy taki interes posiadałaby osoba będąca dyrektorem szkoły w okresie likwidacji stowarzyszenia, ale nie jego następca prawny. Dyrektor taki posiadałby uprawnienia strony tylko wtedy gdyby był członkiem zlikwidowanego stowarzyszenia. Natomiast, wbrew temu co twierdzi organ a także Sąd I instancji, dyrektor nie był członkiem stowarzyszenia pn. "Koło Rodzicielskie przy Państwowym Gimnazjum [...] w Bydgoszczy". Wynika to ze statutu tego stowarzyszenia. W § 8–14 statutu zamieszczone zostały uregulowania dotyczące członków stowarzyszenia. Członkami zwyczajnymi, zgodnie z § 9, była każda matka, ojciec względnie opiekun ucznia Gimnazjum, po uiszczeniu wpisowego oraz stosowanych składek. Przepisy nie przewidywały, że członkiem stowarzyszenia mógł być dyrektor, zastępca dyrektora szkoły, przedstawiciel rady pedagogicznej lub jego zastępca, czy też wychowawca klasy. Wynikało to przede wszystkim z charakteru powołanego stowarzyszenia, którego celem stosownie do § 3 statutu było zorganizowanie rodziców lub opiekunów młodzieży uczęszczającej do szkoły do współdziałania ze szkołą. Było to stowarzyszenie rodziców i opiekunów, a udział w pracach poszczególnych organów stowarzyszenia dyrektora lub jego zastępcy, bądź przedstawiciela rady pedagogicznej czy też wychowawcy klasy nie oznaczał, iż osoby te były członkami stowarzyszenia. Brali oni udział w pracach określonych organów statutowych z racji swoich funkcji, a nie z racji członkostwa. Należy bowiem podkreślić, iż podstawową zasadą działalności stowarzyszenia jest dobrowolność zrzeszania się. Gdyby uznać, że dyrektor szkoły, jego zastępca, delegat rady pedagogicznej czy też wychowawca klasy biorą udział w strukturach organizacyjnych stowarzyszenia jako jego członkowie, to z zapisów § 19, 23, 25 statutu wynikałby przymus takiego członkostwa. To zaś oznaczałoby naruszenie powyższej zasady i przepisów obowiązującego prawa o stowarzyszeniach (por. art. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach – Dz.U. Nr 94, poz. 808 ze zm. – który stanowił, iż nie wolno nikogo zmuszać do tego aby wziął lub nie wziął udziału w stowarzyszeniu, nie wolno także ograniczać możliwości wystąpienia ze stowarzyszenia. Natomiast przeciwne temu postanowienia statutów i regulaminów oraz uchwały i zobowiązania są niedopuszczalne i nieważne). W związku z tym również z tej racji, iż dyrektor szkoły nie był członkiem stowarzyszenia nie może mieć on przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia. Reasumując stwierdzić należy, iż pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bowiem zasadnie Sąd uznał, iż nie narusza prawa stanowisko organu o braku interesu prawnego Dyrektora Zespołu Szkół [...] nr [...] w Bydgoszczy do wszczęcia przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.