II SA/Ke 236/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego "PONIDZIE" w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 marca 2009r. znak: SKO OŚ-60/339/7/2009 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wójt odmówił Z. udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy – na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 17b pkt 5 ustawy z dnia 07.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu wskazano, iż zbiorowym zaopatrzeniem w wodę na terenie Gminy zajmuje się jednostka organizacyjna tej Gminy tj. Zakład Gospodarki Komunalnej, co znajduje wyraz w uchwale Rady Gminy nr XII/89/2004 z dnia 04.02.2004r. w sprawie uchwalenia statutu tego Zakładu. Odnosząc się do statusu Z. w Kielcach organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania tego podmiotu za przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Przytaczając art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 02.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) wskazano, iż wnioskodawca nie jest podmiotem wpisanym do rejestru przedsiębiorców lub właściwej ewidencji działalności gospodarczej, w związku z czym nie może zostać uznany za przedsiębiorcę. Nie wystarczy subiektywne przeświadczenie strony, iż prowadzi działalność gospodarczą. To samo odnosi się do wpisu Z. do rejestru związków komunalnych. Z kolei zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 27.01.2006r., VI SA/Wa 2118/05 fakt posiadania osobowości prawnej przez związek komunalny oraz nadanie mu numerów NIP i REGON nie kwalifikuje tego podmiotu jako przedsiębiorcy. Wskazano także, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20.12.1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm.) działalność gospodarcza prowadzona przez związek w zakresie użyteczności publicznej może być prowadzona wyłącznie w formach zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19.10.1999r., III CZ 112/99, OSNC 2000/4/78). Odwołanie od w/w decyzji złożył Związek Międzygminny zarzucając organowi I instancji, iż podjął decyzję odmowną nie mając do tego podstawy prawnej – w szczególności w zaistniałym stanie faktycznym. Podniesiono, iż wnioskodawcy – wbrew twierdzeniom Wójta Gminy – przysługuje status przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w znaczeniu podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonalnym. Prowadząc faktyczną działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę – w szczególności na obszarze Gminy – strona jest bowiem w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 4 ustawy. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 31.03.2005r., sygn. akt 1335/04 niepubl. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.03.2004r., sygn. akt III SA/Kr 97/04. Podkreślono, iż Związek Międzygminny posiada możliwości techniczne gwarantujące ciągłość dostawy wody, dysponuje środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe wykonanie usług, jak również zapewnia zatrudnienie osób o właściwych kwalifikacjach zawodowych. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu I instancji, gminna jednostka organizacyjna – Zakład Gospodarki Komunalnej nie prowadzi działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze Gminy. Podmiot ten zajmuje się jedynie odprowadzaniem ścieków i nie spełnia ustawowych warunków wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Nie posiada przy tym odpowiedniego wyposażenia technicznego w urządzenia wodociągowe, które od 1992r. są w całości w posiadaniu Związku. Wodociągi wiejskie i ścieki zostały bowiem przekazane stronie przez Wojewódzki Zakład Usług Wodnych na mocy porozumienia zawartego w dniu 31.12.1991r. między tymi podmiotami. Skarżący przytoczył także art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto organ I instancji, odmawiając udzielenia zezwolenia, nie brał pod uwagę skutków, jakie może wywołać swoją decyzją oraz ustawowego obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) Decyzją z dnia [...], znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Jednocześnie kwestię wyboru, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminne zakłady budżetowe czy też nie, ustawa pozostawia do wyłącznego uznania władz gminy. W razie bowiem wspólnego wykonywania przez gminy przedmiotowego zadania określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy). Tym samym obowiązki w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wykonywane są przez związek międzygminny jedynie w przypadku, gdy gmina nie posiada własnego przedsiębiorstwa zajmującego się tymi zadaniami (art. 17b pkt 5 ustawy). Brak jest przy tym uregulowań dopuszczających możliwość zbiorowego zaopatrzenia w wodę danej gminy przez więcej niż jedno przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Powołana ustawa nie narzuca gminie posiadającej własny zakład zaopatrujący w wodę konieczności korzystania z usług związku międzygminnego, a tym samym nie stawia takiego związku w pozycji nadrzędnej do gminnego zakładu wodociągowo – kanalizacyjnego. Skoro zatem zbiorowym zaopatrzeniem w wodę na terenie Gminy zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej w to organ I instancji nie miał innej możliwości, jak odmówić Związkowi Międzygminnemu wydania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Odnosząc się do kwestii ustalenia stanu własności przedmiotowych wodociągów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zagadnienie to nie ma żadnego wpływu na rozpatrywaną sprawę. Właściwym do rozstrzygnięcia sporów w tym zakresie jest bowiem sąd powszechny. Mając na uwadze fakt eksploatowania przez Związek Międzygminny wodociągu, dostarczającego wodę w sposób ciągły celem zbiorowego zaopatrzenia w wodę odbiorców Gminy, oraz uiszczania przez odbiorców stosownych opłat organ stwierdził, że w zakresie przedmiotowej działalności podmiot ten jest przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. W tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.06.2004r., sygn. akt III SA/Kr 97/04. Wskazano jednocześnie, iż wnioskodawca nie posiada obecnie tytułu prawnego do sieci i urządzeń wodociągowych znajdujących się na obszarze Gminy, które umożliwiają wykonywanie przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wyrokami Sądu Rejonowego w Kielcach Związek Międzygminny został bowiem zobowiązany do wydania części tych urządzeń i sieci Gminie. Z kolei decyzją z dnia 19.09.2002r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 15.01.1992r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność Związku Międzygminnego mienia w postaci wodociągów opisanego w protokole przekazania. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Związek Międzygminny, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz utrzymanej nim w mocy decyzji organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła zakwestionowanej decyzji: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 2 i art. 17 b cyt. ustawy; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, iż: a) na obszarze Gminy Miedziana Góra działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi gminna jednostka organizacyjna, b) skarżący nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych w celu wykonywania przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, c) skarżący jest zobowiązany do wydania części urządzeń wodociągowych Gminie Miedziana Góra na podstawie wyroków Sądu Rejonowego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu I lub II instancji. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest zadaniem własnym gminy. Oznacza to, iż każda gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków finansując to przedsięwzięcie z własnego budżetu i tylko do własnego uznania władz gminy powołana ustawa pozostawia wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminne zakłady budżetowe (jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku ), czy też nie. Powołana ustawa nie narzuca gminie posiadającej własny zakład zaopatrujący w wodę konieczności korzystania z usług związku międzygminnego i taka właśnie sytuacja ma miejsce w Gminie. Rada Gminy dnia 4 lutego 2004r. podjęła uchwałę Nr XII/89/2004 "w sprawie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej", powołanego przez Radę Gminy uchwałą nr [...]z dnia [...], którego przedmiotem działalności jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie świadczenia usług, dotyczących m.in. spraw zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia i oczyszczania ścieków ( § 9 pkt 1 i 2). Tak więc, w myśl art. 17 b pkt 5 cytowanej ustawy Wójt zasadnie odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Należy również podkreślić, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych w celu wykonywania przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust 2 pkt 3 ustawy. Sieci i urządzenia wodociągowe znajdujące się na obszarze gminy są we władaniu Związku Międzygminnego bez tytułu prawnego. Należy wskazać, iż decyzją z dnia 19.IX.2002r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 15.I.1992r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność Związku Międzygminnego mienia w postaci wodociągów opisanego w protokole przekazania. Skarga Związku od tej decyzji została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 16 listopada 2006r w sprawie I SA/Wa 617/06, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008r w sprawie I OSK 744/07. Natomiast wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16 października 2006r. w sprawie I C 648/05 nakazano Związkowi Międzygminnemu, aby wydał Gminie nieruchomości z zabudowanymi urządzeniami w postaci studni przepompowni i zbiornikami położonymi w Ć. i M. Apelacja Związku od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 22 lutego 2007r w sprawie II Ca 74/07. Tak więc w sytuacji, gdy zapadły prawomocne wyroki, nakazujące wydanie nieruchomości wraz z urządzeniami, (które wchodzą w skład nieruchomości) to nie można uznać, że zobowiązany tymi wyrokami do wydania spełnia przesłanki z art. 16 ust.2 pkt 3 to znaczy, że posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.