II SA/Wa 120/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Joanna Kube, WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant Emilia Jaktorska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą W. K. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 10 marca 2008 r. W. K. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy podnosząc, iż jest on osobą samotną, niezdolną do samodzielnej egzystencji i nie posiada środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania W. K. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwości przyznania świadczenia. Z dołączonej do wniosku dokumentacji rentowej zaś wynikało, iż wnioskodawca przebywał w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w B., co nie pozwalało na uznanie, iż strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Uznając powyższą decyzję za krzywdzącą, W. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając wniosek odwołujący się podniósł, że uprzednio przyznana renta w drodze wyjątku do 30 czerwca 2008 r. (decyzją z dnia [...] września 2007 r.), zabezpieczała mu środki na pokrycie odpłatności za pobyt w ZOL w B. i był to, oprócz stanu zdrowia, konieczny warunek do uzyskania opieki w tej placówce. Zainteresowany wskazał, iż zgodnie z obliczonym przez ZUS kapitałem początkowym posiada on 25 letni okres składkowy, lecz nie spełnia wszystkich wymaganych warunków do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym. Z uwagi na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, jako osoba samotna, wymaga stałej pomocy. Zaskarżona decyzja odmowna pozbawia odwołującego się środków na pokrycie odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo – leczniczej i spowoduje usuniecie go z tej placówki. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż W.K. korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., gdzie ma przyznany zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie. Z tego wynika, że nie jest on pozbawiony niezbędnych środków utrzymania, co uniemożliwia przyznanie świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy. W. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, iż pozbawienie go świadczenia rentowego spowoduje brak środków na pokrycie odpłatności za pobyt w ZOL w B. i wypisanie z tej placówki. Jako osoba samotna i niezdolna do samodzielnej egzystencji skarżący zostanie pozbawiony możliwości życia w godnych warunkach. Wskazał, iż o pomoc z MOPR w O. wystąpił na skutek wydania przez Prezesa ZUS decyzji odmownej, w sytuacji, gdy powstało zadłużenie z tytułu opłaty za pobyt w ośrodku. Zatem nie można zgodzić się z organem, że posiada on niezbędne środki, albowiem te przeciągające się w czasie procedury administracyjne spowodowały, iż pomoc społeczna została mu udzielona. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia uzasadnił tym, że posiada on niezbędne środki utrzymania w postaci przyznanego zasiłku stałego z pomocy społecznej w wysokości 444 zł miesięcznie. Z zaprezentowanym stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem nie jest on akceptowany przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Trafnie komentatorzy (komentarz do art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, K. Antonów, M. Bartnicki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, ABC, 2007, wyd. II.), dowodzą, że "pobieranie świadczeń z pomocy społecznej nie powinno stanowić generalnej przesłanki do odmowy przyznania emerytury bądź renty wyjątkowej. Gdyby bowiem tak miało być, przyznawanie świadczeń wyjątkowych stałoby się fikcją, a sam art. 83 ust. 1 pustym zapisem - każdą odmowę uzasadnianoby możliwością zwrócenia się do organów realizujących cele pomocy społecznej. Przepis art. 83 ust. 1 wprost wyłącza możliwość otrzymania świadczenia wyjątkowego przez osoby pobierające własne świadczenia emerytalne lub rentowe (nie ma więc możliwości ubiegania się o np. wyjątkową rentę rodzinną na zasadzie wyboru korzystniejszego świadczenia; patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2001 r., II SA 45/01, LEX nr 54536). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes ZUS nie dokonał prawidłowej oceny sytuacji materialnej skarżącego. Wykazane środki utrzymania w kwocie 444 zł trudno uznać za zabezpieczające niezbędne potrzeby. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez skarżącą środki utrzymania oceniać w powiązaniu z wysokością minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która w dacie orzekania (od 1 marca 2008 r.) wynosiła 636,29 zł. Przykładowo, w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2148/06 (publik. LEX nr 328609) WSA w Warszawie wyraził powszechnie akceptowany pogląd, iż ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna, zaś ustawowa niezbędność środków utrzymania powinna być odnoszona do najniższego świadczenia emerytalno – rentowego. W ocenie Sądu, przebywanie skarżącego w ośrodku opiekuńczo – leczniczym nie może być utożsamiane z posiadaniem przez wnioskodawcę niezbędnych środków utrzymania w rozumieniu ustawowej przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Czym innym bowiem jest ustalenie w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku sytuacji materialnej strony i zdolności zabezpieczenia sobie niezbędnych środków utrzymania, a czym innym konieczność realizacji tych potrzeb w ramach świadczeń opiekuńczych i leczniczych przez instytucje do tego powołane. Organ ZUS w przedmiotowym postępowaniu rozstrzyga o uprawnieniu do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na zasadach wyjątkowych, a więc decyduje o uprawnieniach osoby, która przystąpiła do ubezpieczenia społecznego i legitymuje się określonym okresem składkowym. Nie ma zatem podstaw, ponieważ przepisy ustawy emerytalno - rentowej nie przewidują, aby uzależniać przyznanie świadczenia od tego, czy stan zdrowia i sytuacja rodzinna wnioskodawcy pozwalają na samodzielną egzystencję i indywidualne leczenie, czy też na opiekę instytucjonalną. Ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki braku niezbędnych kosztów utrzymania, należy dokonywać mając na względzie konieczność ponoszenia stałych wydatków na leczenie w związku ze stanem zdrowia. Taki właśnie charakter ma pobyt w placówce opiekuńczo – leczniczej, albowiem pobyt ten jest odpłatny i w 70 % ponoszony przez pensjonariusza (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Trzeba mieć także na uwadze, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie jednej z form pomocy społecznej, nie może zatem stanowić samodzielnej przesłanki, do pozbawienia ubezpieczonego uprawnień z ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wolą ustawodawcy, świadczenia z pomocy społecznej i ubezpieczenia społecznego nie maja charakteru zamiennego, a przyznawanie tych pierwszych następuje w ostatniej kolejności. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku W. K. o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, Prezes ZUS będzie związany oceną prawną Sądu i podda badaniu, czy wnioskodawca spełnia pozostałe przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.