II OSK 144/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 514/09 w sprawie ze skargi E. M. i D.M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SAB/Wa 11/08 z dnia 21 sierpnia 2008r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie i ukaranie grzywną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 514/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wołominie grzywnę w wysokości 5 000 zł, z uwagi na niewykonanie wyroku tego sądu, zapadłego w dniu 21 sierpnia 2008 r. w sprawie ze skargi na bezczynność, prowadzonej do sygnatury akt VII SAB/Wa 11/08. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 21 stycznia 2008r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie złożyli D. i E. M., wnosząc o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wyroku wydał postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przez [...] S.A. w M. na działkach nr [...] oraz [...], obręb 3-06, w M.. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego, od dnia doręczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wołominie żądania wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych biegnie termin do załatwienia sprawy, o którym mówi art. 35 § 1 lub § 3 k.p.a. Termin ten nie został zachowany bowiem organ nie wydał żądanego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Sygn. akt VII SAB/Wa 11/08 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie do wydania aktu administracyjnego w sprawie wniosku D. i E. M. z dnia 10 października 2007r. - w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania akt administracyjnych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek z dnia 10 października 2007 r. o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych nie został rozpoznany przez organ administracji publicznej, pomimo licznych interwencji skarżących. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew stanowisku organów administracji, brak jest prawnych przeszkód do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie. Fakt, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji Starosta Wołomiński wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przesądza o zwolnieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie od obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania robót budowlanych na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 Prawa budowlanego. Postanowienie Starosty z dnia [...] października 2007 r., następnie utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r., zostało wydane w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla Piekarni [...], jak również zostało wydane w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną, tj. art. 152 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r. złożyli E. M. i D. M.. W skardze zawarto wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r. organ nadzoru budowlanego do chwili obecnej nie wydał żadnego aktu administracyjnego ani nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Akta sprawy wraz ze skargą E. M. i D. M. przekazane zostały do Sądu przy piśmie organu z dnia 19 marca 2009 r., które nie stanowiło odpowiedzi na skargę i w którym organ nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 514/09) uwzględnił powyższą skargę. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki warunkujące wymierzenie organowi grzywny, a zawarte w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłankami tymi są: pozostawanie w bezczynności organu po wyroku uchylającym orzeczenie lub stwierdzającym bezczynność oraz wezwanie organu przez stronę postępowania do wykonania wyroku. Sąd I instancji podkreślił, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że odpis prawomocnego wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r. wraz z aktami sprawy zwrócono organowi w dniu 24 listopada 2008r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy (sygn. akt SAB/Wa 11/08, k-66). Z analizy tych akt wynika jednocześnie, że do dnia rozpoznania skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny, organ administracji publicznej, którego sprawa dotyczy, nie wydał aktu administracyjnego, do którego został zobowiązany powołanym wyrokiem Sądu. Jednocześnie sąd wskazał, iż przy piśmie z dnia 19 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wraz z aktami sprawy i skargą przesłał również pismo z dnia [...] marca 2009 r., które w ocenie organu stanowiło załatwienie sprawy. Przedmiotowym pismem organ działając na podstawie art. 238 § 1 w zw. z art. 247 kpa zawiadomił skarżących o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sprawie rozbudowy budynku Piekarni [...]. Powyższą odmowę uzasadniał, zdaniem organu nadzoru budowlanego, brak stwierdzenia odstąpień od projektu budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że niezasadnie organ nadzoru budowlanego potraktował wniosek skarżących o wstrzymanie robót budowlanych jako skargę wniesioną w trybie przepisów działu VIII kpa: "Skargi i wnioski". Bezspornym jest bowiem, iż wniosek skarżących o wstrzymanie robót budowlanych nie był złożony we wskazanym trybie, co jednoznacznie wynikało zarówno z jego treści, jak i z treści wyroku Sądu z dnia 21 sierpnia 2008 r. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżący domagali się wstrzymania prowadzonych przez inwestora robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie w związku z wniesieniem przez skarżących wniosku w dniu 26 listopada 2007 r. przeprowadził na terenie budowy kontrolę. Podczas tej kontroli organ administracji nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Pomimo to, organ nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia - aktu administracyjnego, przez który rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 18 marca 2009 r. informujące skarżących o odmowie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych nie może być uznane za akt administracyjny, do wydania którego organ został ten zobowiązany wyrokiem sądu. Z tych przyczyn żądanie wymierzenia grzywny było uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie. Jako podstawę tej skargi wskazał naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 §1 p.p.s.a. poprzez: 1) błędne przyjęcie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...].03.2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, do wydania której organ ten został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.08.2008 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 11/08) oraz 2) nierozważnie, czy zobowiązanie do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku D. M. oraz E. M. o wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego było wykonalne w świetle tego przepisu. Tak zakreślając podstawę skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że powołane pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia 18.03.2009 r. wprawdzie błędnie powołuje art. 238 § 1 i art. 247 kpa, zamiast art. 123-126 kpa, to jednak, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie to nie pozwala przyjąć, że organ nadzoru budowlanego nie załatwił sprawy z wniosku skarżących w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Powyższe pismo zawiera bowiem najistotniejsze, wymagane przez art. 124 § 1 kpa elementy postanowienia, tj. oznaczenie organu administracji, podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia, datę, oznaczenie stron (wnioskodawcy i inwestora) powołanie postawy prawa materialnego (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz rozstrzygnięcie (odmowa wstrzymania prowadzenia robót budowlanych). Nadto skarżący wskazał, że sąd I instancji nie rozważył, czy zawarte w wyroku VII SAB/Wa 11/08 zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania aktu administracyjnego, było w świetle art. 50 Prawa budowlanego wykonalne. Skarżący podkreślił, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na wniosek strony, gdy rozstrzygniecie kształtujące jej prawa lub obowiązki następuje w formie decyzji administracyjnej. Z powyższego stwierdzenia skarga kasacyjna wywodzi, że kpa nie przewiduje dopuszczalności wszczęcia, na żądanie strony odrębnego postępowania w sprawie wydania postanowienia, które może być podjęte jedynie w toku wszczętego już postępowania o innym przedmiocie. Skarżący wskazał, że przepisem rozstrzygającym sprawę i kończącym ją merytoryczną decyzją jest art. 51 Prawa budowlanego i ewentualne wątpliwości mające miejsce na etapie wstrzymania wykonania robót budowlanych, powinny być wyjaśniane w decyzji wydanej w oparciu o powołany art. 51 Prawa budowlanego. Wydanie odrębnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nie jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazywany w skardze tej przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. przewiduje między innymi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzenim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei § 3 cytowanego wyżej przepisu art. 154 p.p.s.a. jednoznacznie przewiduje, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi zawierającej żądanie wymierzenia organowi grzywny, nie stanowi podstawy do oddalenia takiej skargi ani do umorzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarga zawierająca żądanie wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej wniesiona została w dniu 12.03.2009 r. Pismo zaś, które według organu administracji stanowić miało załatwienie sprawy określonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.08.2008 r. sygn. akt VII SAB/Wa 11/08, sporządzone zostało w dniu [...].03.2009 r., a zatem już po wniesieniu skargi. Okoliczność ta w świetle powołanego wyżej przepisu art. 154 § 3 p.p.s.a. nie mogła stanowić podstawy do oddalenia skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny ani do umorzenia postępowania, albowiem w przypadku skargi opartej na tym przepisie, nie ma żadnego znaczenia fakt, że organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie w sprawie, jeżeli skarga została wniesiona przed wydaniem tego rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny znajdowało w tej sytuacji dostatecznie uzasadnioną podstawę. Podzielić wypada w tym miejscu pogląd skargi kasacyjnej co do możliwości oceny pisma organu z dnia [...].03.2009 r. jako aktu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że pisma organu administracji uznać należy za akt administracyjny jeżeli zawierają one: oznaczenie organu wydającego rozstrzygnięcie, wskazanie adresata, rozstrzygniecie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.06.2009 r.; sygn., akt IV SA/Wr 169/09). Analizowane w tym kontekście pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia 18.03.2009 r. zawiera wymienione elementy niezbędne do potraktowania go jako aktu administracyjnego. W szczególności zawiera oznaczenie organu administracji, datę, wskazanie strony, powołanie podstawy prawnej (wadliwe), rozstrzygnięcie, uzasadnienie (bardzo lakoniczne), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby działającej w imieniu organu administracji. Taka ocena charakteru prawnego wspomnianego pisma, nie może – jak wyżej już podkreślono – prowadzić do oddalenia skargi o wymierzenie grzywny, skoro pismo to sporządzone i wysłane zostało już po wniesieniu skargi. Nietrafny i nieuzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej nierozważenia przez sąd I instancji czy zobowiązanie do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku E. M. i D. M. o wstrzymanie robót budowlanych było wykonalne. Rozważenie tej kwestii było bowiem już bezprzedmiotowe wobec istnienia prawomocnego wyroku sądowego (WSA w Warszawie z dnai 21.08.2008 r.; sygn. akt VII SAB/Wa 11/08) zobowiązującego organ administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem D. M. i E. M.. Wyrokiem tym sąd był związany od chwili jego ogłoszenia (art. 144 p.p.s.a.). Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.