IV SA/Wr 169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi G.M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. G. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w D. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006, 2007 i 2008, za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Jako podstawę prawną wniosku wskazał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07. Odpowiadając na wniosek strony Komendant Powiatowy Policji w D., pismem z dnia [...] r. nr [...], stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skoro nie istnieje przepis prawa materialnego, który przyznawałby emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu, wobec czego, zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w D., w tej sprawie nie może zapaść decyzja administracyjna rozstrzygająca o przyznaniu i wypłacie równoważnika wnioskodawcy. Od sposobu załatwienia sprawy G. M. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). Przepis § 8 rozporządzenia odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8 poz. 67). Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) została dokonana nowelizacja powołanych wyżej przepisów i uchylono § 8 oraz § 9 ust. 2 i tym samym pozbawiono tę grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze skutkiem od 1 stycznia 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie przedmiotowego równoważnika złożony do Komendanta Powiatowego Policji nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej, która została zainteresowanemu udzielona. Zastosowana przez Komendanta Powiatowego Policji w D. forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji jest właściwa, w związku z wprowadzeniem nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), uchylającej w § 9 ust. 2, który określał organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. W ocenie organu brak jest zatem podstaw materialno-prawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla emerytów i rencistów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik G. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jako naruszającego przepisy prawne i przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego wraz z należnymi odsetkami. Strona skarżąca podnosi, że samo uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania prawa do określonego uprawnienia (równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego) powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości decyzji przyznającej takie uprawnienie. Nie powoduje jednak wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Skarżący wskazuje, że jako emeryt policyjny, przedmiotowy równoważnik otrzymywał przed 2006 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podnosi, że uchylając § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który nadał uprawnienia do przedmiotowego równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyeliminował niezgodność regulacji prawnej w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, z konstytucyjnym porządkiem prawnym. W następstwie wejścia w życie regulacji zawartej w § 8 rozporządzenia doszło do takiej sytuacji, w której o nabyciu prawa zadecydowało rozporządzenie, a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu żądanie strony skarżącej nie wszczęło postępowania administracyjnego i nie było podstaw do wydania decyzji, należało przyjąć, że od takiego załatwienia żądania strony, nie służy jej odwołanie wobec braku rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Z tych względów postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają inne motywy niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie, analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że w mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] r.. Komendant Powiatowy Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2008, wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Powiatowego Policji, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że Komendant Wojewódzki Policji we W., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w D., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter sprawy sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).