VI SA/Wa 403/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 2 tj. w zakresie nałożenia kary za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego i w tej samej części uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 w zakresie uchylonym nie podlegają wykonaniu. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Z protokołu kontroli wynika, że [...] lipca 2008 r. przeprowadzono kontrolę autobusu S. o nr rej. [...], którym M. W. (dalej jako skarżący) wykonywał transport drogowy osób. W wyniku kontroli wykresówek kierowców jadących jako załoga dwuosobowa stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej t.d.) oraz lp. 10.2 lit. a, b lp. 10.4 lit. a, b lp. 11.2 ust. 4 nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1750 zł. Na karę tę składały się następujące kary cząstkowe: - 100 zł za skrócenie przez kierowcę K. Z. dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny w okresie rozliczeniowym od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2008 r.; - 100 zł za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego polegające na nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem grup czasowych przez kierowcę K. Z.; - 100 zł za skrócenie przez kierowcę L. K. czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny w okresie rozliczeniowym od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2008 r.; - 100 zł za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, polegające na nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem grup czasowych przez kierowcę L. K.; - 100 zł za skrócenie przez L. K. dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny w okresie rozliczeniowym od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2008 r.; - 400 zł za naruszenie j.w. za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; - 150 zł za przekroczenie przez L. K. maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny w okresie rozliczeniowym j.w.; - 200 zł za naruszenie j.w. za każdą następną rozpoczętą godzinę; - 100 zł za skrócenie przez L. K. dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny w okresie rozliczeniowym od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2008 r.; - 400 zł za naruszenia j.w. za każdą rozpoczętą kolejną godzinę. Od powyższej decyzji M. W. złożył odwołanie w zakresie kar nałożonych za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz za skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w sposób sprzeczny z rzeczywistością, co w efekcie doprowadziło do bezprawnego nałożenia kary pieniężnej. Jednocześnie skarżący podał przyczyny powstania stwierdzonych naruszeń, podnosząc, że powstały one bez jego winy, jak też bez winy jego kierowców. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ, odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji powinien określić ile wynosiły poszczególne okresy skrócenia dziennego odpoczynku. W materiale dowodowym brak jest płyty CD z danymi z karty kierowcy, natomiast analiza danych z wykresówek ujawniła nieprawidłowości, które należy usunąć, przeprowadzając dodatkowe postępowanie dowodowe. Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu organ stwierdził, na podstawie analizy wykresówek, że kierowca L. K. o godz. 19.50 dnia [...] lipca 2008 r. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu. Do czasu rozpoczęcia wymaganego dziennego odpoczynku o godz. 9.00 w dniu [...] lipca 2008 r. kierowca ten prowadził pojazd przez 11 godz. i 30 minut. Stwierdzono zatem przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia o 1 godzinę i 30 minut. Jednocześnie organ uznał, że przedsiębiorca miał wpływ na powstałe naruszenia i mógł w taki sposób zaplanować przejazd, aby do wskazanych naruszeń nie doszło. Skargą na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Zarzucił, iż organy nie dokonały właściwej i rzetelnej oceny stanu faktycznego poprzez niewłaściwe i nieprawidłowe odczytanie zapisów czasu pracy kierowców na tarczach tachografu, a także nie uwzględniły wyjaśnień i argumentów skarżącego. W jego ocenie do naruszenia czasu pracy kierowcy, w szczególności w zakresie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu doszło w skutek zdarzeń i okoliczności, których nie był w stanie nikt przewidzieć, a tym bardziej ani kierowca ani przedsiębiorstwo. Wobec nagłego zachorowania dzieci, w zamiarze udzielenia pomocy lekarskiej, kierowcy działając w stanie wyższej konieczności, wyjechali wcześniej do Polski. Oznacza to, że do stwierdzonych naruszeń doszło bez winy przewoźnika. W tej sytuacji, organy winny – w ocenie skarżącego – zastosować art. 93 ust. 7 t.d. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 i 75 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu rzeczowego w postaci wykresówki kierowcy J. D., jadącego w załodze z L. K., na której opisano przyczyny odstąpienia od przepisów art. 8 ust. 5 Rozporządzenia (WE) 561/2006. Skarżący podniósł także, że kierowca L. K. wykonał nie jeden dzienny okres prowadzenia pojazdu, ale dwa różne i oddzielne okresy prowadzenia pojazdu i w żadnym z nich nie przekroczył limitu 9 lub 10 godz. W jego ocenie według stanowiska zaprezentowanego przez organ, dzienny okres kierowania pojazdem trwał 37 godzin i 10 minut (od 19.50 [...] lipca do 9.00 [...] lipca 2008 r.). Organ – zdaniem skarżącego – posługuje się niezrozumiałym i niezdefiniowanym w Rozporządzeniu (WE) 561/2006 pojęciem tzw. dziennego okresu prowadzenia pojazdu, nieuwzględniając 7 godzin przerwy. W ten sposób za ten sam czyn: raz za skrócenie dziennego odpoczynku, drugi raz za przekroczenie dziennego okresu kierowania dwa razy nakłada karę. Nadto skarżący zarzucił, iż organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 107 k.p.a. poprzez nieokreślenie wysokości nałożonej kary. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, nie podzielił zarzutów skargi. Wskazał, że czas jazdy pomiędzy dwoma prawidłowymi okresami odpoczynku jest sumowany i stanowi jeden okres jazdy dziennej. Zwrócił uwagę na odrębne podstawy prawne, sankcjonowane różnymi karami w przypadku skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że odczytał on ściśle i precyzyjnie zapisy kontrolowanych wykresówek. W przypadku gdy kierowcy wykonują przewóz w załodze, to fakt odstąpienia od przepisów ustalających minimalne normy odpoczynku dziennego powinni opisać wszyscy kierowcy jadący w tej załodze. Odnośnie naruszenia przepisu art. 93 ust. 7 t.d. organ wskazał, że to przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Treść tego przepisu, jak również przepisu art. 92a ust. 4 t.d. – w ocenie organu – nie może być interpretowana w taki sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m.in. w art. 10 ust. 2 i 3 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W dyspozycji tych przepisów nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które wynikają bezpośrednio z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. W przepisach tych chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z doborem pracownika. Odnosząc się do zarzutu niewskazania wysokości nałożonej kary organ zwrócił uwagę, że kary w transporcie drogowym zostały określone w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień i dlatego kara pieniężna w zakresie utrzymanym w mocy łatwa do ustalenia w przypadku zestawienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego z decyzją organu I instancji. W piśmie procesowym z [...] maja 2009 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaakcentował, że organ, wbrew swoim zapewnieniom, dokonał nieprawidłowego odczytu zapisu wykresówek. Prawdziwy łączny czas kierowania wynosił nie 11 godzin 30 minut, tylko 12 godzin 25 minut, co jednoznacznie wynika z załączonych do pisma wykresówek. Podał również, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ I instancji kontrolował wykresówkę drugiego kierowcy, lecz nie dokonał jej oceny jako dowodu w sprawie. Skarżący ponownie wskazał, że odstąpienie od przepisów regulujących czas pracy kierowców nastąpiło na skutek zdarzeń nieoczekiwanych, związanych z chorobą przewożonych dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w tym drugim aspekcie, Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują) możliwe jest stwierdzenie czy prawo materialne zostało właściwie zastosowane. Skarga analizowana stosownie do podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozważań Sądu jest tylko prawidłowość nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, gdyż tylko w części dotyczącej tej kary decyzja została zaskarżona do Sądu. Przystępując do rozpoznania sprawy zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2008 r. powinien nie tylko opisowo, ale i kwotowo określić, która część decyzji podlega uchyleniu, a która zostaje utrzymana w mocy. Decyzja winna być bowiem przejrzysta, nie powinna stwarzać wątpliwości interpretacyjnych, a argumentacja, że strona sama może wyliczyć wysokość kary jaka zostaje na nią nałożona jest nieuprawniona. Jest to obowiązek organu nakładającego karę, który nie może być w żadnym zakresie przerzucany na stronę. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca w części dotyczącej przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów. Taki sposób, w jaki w decyzjach został przedstawiony stan faktyczny, uniemożliwia dokonanie przez Sąd jego kontroli. Nie wiadomo bowiem jak organ wyliczył okres prowadzenia pojazdu na 11 godzin 30 minut. Jest to o tyle istotne, iż skarżący wyliczenie to kwestionuje, a z przedstawionych przez niego obliczeń wynika inny niż podany przez organ okres prowadzenia pojazdu w okresie rozliczeniowym od [...] do [...] lipca 2008 r. W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości odniesienia się do argumentów strony i dokonania kontroli legalności decyzji. Przy naruszeniach związanych z czasem pracy kierowców szczegółowe wyliczenia są istotne, a to z uwagi na konstrukcję przepisów mających w tym przypadku zastosowanie. Ważna jest również interpretacja tych przepisów, tak aby i strona i Sąd mogły poznać tok rozumowania organu. W rozpoznawanej sprawie było to o tyle istotne, iż skarżący przedstawiał swoją interpretację przepisów odnoszących się do obliczania dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez kierowcę L. K., dochodząc ostatecznie do wniosku, że nie doszło do naruszenia norm czasu pracy tego kierowcy, gdyż zamiast jednego wykonywał on dwa kolejne i oddzielne okresy dziennego czasu kierowana pojazdem. Organ do tych argumentów skarżącego w żadnym zakresie się nie odniósł. Takie działanie organu nie zasługuje na akceptację, bowiem strona postępowania ma prawo do pełnego wyjaśnienia, dlaczego jej racje nie mają w sprawie znaczenia. Skarżący prowadzi przecież ciągłą działalność gospodarczą polegającą na transporcie osób i nie może być dla niego bez znaczenia prawidłowe rozumienie przepisów związanych z organizacją pracy zatrudnianych przez niego kierowców. Pamiętać przy tym należy, że nałożenie w drodze decyzji na określony podmiot kary administracyjnej winno znajdować szczególnie staranne uzasadnienie i prawne i faktyczne. Reasumując, w sytuacji w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ swoje stanowisko szczegółowo przedstawił w odpowiedzi na skargę, która jako pismo strony nie stanowi jednak przedmiotu oceny sądu. Przedmiot tej oceny stanowią zaskarżone decyzje obarczone wskazanymi powyżej wadami. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarżący w piśmie stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, zarzuca organowi błąd w ustaleniach faktycznych i co się z tym wiąże pominięcie dowodów istotnych w sprawie, a znanych już organowi I instancji. O dowodach tych nie ma mowy w decyzjach obu instancji. Ich ocena związana jest z zastosowaniem normy prawnej wyłączającej zastosowanie sankcji tj. art. 93 ust. 7 t.d. W wyroku z 26 marca 2009 r. (II GSK 829/08) NSA zwrócił uwagę, że organ wydając decyzję administracyjną nakładającą karę pieniężną na podstawie ustawy o transporcie drogowym powinien wyjaśnić, dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie sankcji (np. art. 93 ust. 7 t.d.) nie mogą w sprawie znaleźć zastosowania. Powoływany przepis wszedł w życie 20 czerwca 2007 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji i przed datą przeprowadzenia kontroli, której wyniki spowodowały wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego. Organy obu instancji nie ustosunkowały się do ewentualnego zastosowania normy wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy w zakresie podlegania karze pieniężnej, gdyż za takie nie mogą być uznane ogólne, nieodnoszące się do stanu faktycznego uwagi zawarte w ostatnim akapicie decyzji organu odwoławczego. Tymczasem skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze i w piśmie z [...] maja 2009 r. podnosił, że naruszenia czasu pracy kierowców związane były z nadzwyczajnymi zdarzeniami polegającymi na nagłym zachorowaniu grupy przewożonych dzieci. Powyższe powinno skłonić organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestii podnoszonych przez skarżącego, a w razie potwierdzenia prawdziwości twierdzeń, do rozważenia zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 t.d., zgodnie z którym nie nakłada się kary pieniężnej, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie nie można uznać, że organy ustaliły w sposób przekonywujący i ostateczny stan faktyczny sprawy. Zaniechanie organów w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie ustalania prawdy obiektywnej oraz obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.