II OSK 1586/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 637/08 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., VIII SA/Wa 637/08, po rozpoznaniu skargi K. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białobrzegach z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Białobrzegach. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wnioskiem z dnia 30 listopada 2006 r. K. B. zażądał skontrolowania legalności posadowienia dobudówki do budynku mieszkalnego, garażu i pomieszczenia gospodarczego na działce przy ul. [...] w Białobrzegach, należącej do W. K. i J. K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białobrzegach (dalej "PINB") przeprowadził kontrolę i zobowiązał właścicieli do inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powyższych obiektów. b) Barbara K. przedłożyła wynik żądanej inwentaryzacji, a zarazem w dniu 2 maja 2007 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białobrzegach (dalej "PINB") o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego i dobudówki gospodarczej do garażu na posesji w Białobrzegach przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. PINB udzielił takiego pozwolenia, lecz decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] stycznia 2008 r. zostało ono uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 26 lutego 2008 r. W. K. cofnęła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego i dobudówki gospodarczej do garażu, zaś PINB decyzją dnia [...] marca 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem. c) Po rozpoznaniu odwołania K. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I. instancji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części toczy się na wniosek strony. Strona inicjująca postępowanie ma prawo wycofać swój wniosek, co obligatoryjnie skutkuje umorzeniem postępowania (art.105 § 1 K.p.a.). Umorzenie postępowania nie przesądza o braku możliwości przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do likwidacji stanu samowoli budowlanej, jeżeli takowa zaistniała. d) W skardze K. B. zarzucił błędne zastosowanie art.105 § 1 K.p.a. Postępowanie zostało wszczęte jego wnioskiem z dnia 30 listopada 2006 r. i miało na celu ustalenie legalności posadowienia na działce W. K. dobudówki do budynku mieszkalnego, garażu i pomieszczenia gospodarczego. 2. Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., VIII SA/Wa 637/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białobrzegach z dnia [...] marca, nr [...]. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem K. B. z dnia 30 listopada 2006 r. o skontrolowanie dokumentacji i budynków murowanych znajdujących się na działce W. K. i J. K.. Natomiast wniosek W. K. z dnia 2 maja 2007 r. o pozwolenie na użytkowanie wskazanych obiektów nie wszczął nowego postępowania, lecz był jedynie procesowym wnioskiem w ramach postępowania w sprawie legalności wybudowanych budynków. Dlatego cofnięcie wniosku nie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania. Odnalezione pozwolenie na budowę i oświadczenie o zakończeniu robót objętych tym pozwoleniem, winny być wzięte pod uwagę w postępowaniu w sprawie oceny legalności wykonanych robót. Błędne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie przesądza o braku możliwości przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej. Przeciwnie, to postępowanie legalizacyjne powinno być zakończone pozwoleniem na użytkowanie (o ile nie ma przeszkód zalegalizowania obiektu). Dlatego umorzenie postępowania nie było zgodne z art.105 § 1 K.p.a. 3. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi K. B., oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.41 ust.2, art.42 ust.1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i art.105 § 1 K.p.a. Zarzucono ponadto naruszenie art.134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy sprawy oraz art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Organ podtrzymał swe stanowisko, że umorzone zostało wyłącznie postępowania w sprawie użytkowania, co nie przeszkadza załatwieniu sprawy ewentualnej samowoli budowlanej. 4. K. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Zasadnicza teza, jaką stara się uzasadnić skarga kasacyjna, daje się sprowadzić do stwierdzenia: organy administracyjne prowadziły dwa, całkowicie odrębne postępowania. Jedno dotyczyło samowoli budowlanej, a drugie – zezwolenia na użytkowanie tych budynków. Dlatego skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I. instancji, że bezpodstawnie przyjął, że toczyło się tylko jedno, wspólne postępowanie (w sprawie samowoli i użytkowania). To błędne założenie wyjściowe Sądu I. instancji skutkowało wadliwością zarówno uchylenia wydanych decyzji, jak i – wytycznych do dalszego postępowania administracyjnego. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej i argumenty je wspierające nie mogą spowodować uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku; przeciwnie, wzmacniają one argumenty przemawiające za skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny I.instancji. Nie kto inny, jak organ II.instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. (s.3), akcentuje, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, całkowite oddzielanie od siebie badania samowoli i użytkowania nie jest prawidłowe, ani merytorycznie uzasadnione. "Postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie budynku murowanego (garażu) zostało zainicjowane żądaniem P. K. B.. Dlatego też kontroli organu odwoławczego podlega nie tylko rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ale również całe postępowanie I.instancji je poprzedzające." Wnioskując z początkowych słów uzasadnienia tej decyzji, mówiąc o "całym postępowaniu" w I.instancji, organ odwoławczy miał na myśli zarówno badanie samowoli budowlanej (o którym mowa we wniosku K. B. z dnia 30 listopada 2006 r.), jak i sprawę pozwolenia na użytkowanie obiektów samowolnie wzniesionych (objętego wnioskiem W. K. z dnia 2 maja 2007 r.). Ma rację organ II.instancji twierdząc w skardze kasacyjnej, że sprawa samowoli budowlanej i pozwolenia na użytkowanie są rodzajowo odrębnymi sprawami. Badanie samowoli budowlanej w trybie art.37 Prawa budowlanego z 1974 r. (podobnie – art.48 Prawa budowlanego z 1994 r.) następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art.61 § 4 K.p.a. (por. wyroki WSA z dnia: 17 marca 2009 r., II SA/Po 875/08, z dnia 30 września 2008 r., II SA/Lu 425/08, z dnia 24 maja 2005 r., II SA/Rz 4/04), choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej (w niniejszej sprawie – domagał się tego K. B.). Natomiast do pozwolenia na użytkowanie (art.42 Prawa budowlanego z 1974 r.; analogicznie – art.55 Prawa budowlanego z 1994 r.) konieczny jest wniosek strony. Nie przekreśla to możliwości wykonywania czynności procesowych koniecznych dla załatwienia obu spraw. Z akt postępowania administracyjnego można wnioskować, że tak właśnie działo się w niniejszej sprawie, czemu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dał wyraz w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Ponieważ sprawy samowoli i użytkowania objęte są odrębnymi podstawami prawnymi, więc nie było przesłanek do prowadzenia jednego postępowania w rozumieniu art.62 K.p.a. Mimo to sposób działania organów obu instancji i treść uzasadnień wydawanych decyzji mogło zasugerować stronom, że prowadzone jest tylko jedno postępowanie w obu sprawach (samowoli i użytkowania). Z tego względu oraz z uwagi na art.9 K.p.a. w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I.instancji z dnia [...] marca 2008 r. powinna była znaleźć się wzmianka o tym, że umorzenie nie dotyczy sprawy samowoli. B. Skarga kasacyjna organu odwoławczego stara się wykazać, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej nadal się toczy, a umorzone zostało jedynie postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jednakże na poparcie tych twierdzeń nie zostały sądowi przedstawione żadne dowody mogące choćby uprawdopodobnić twierdzenie, że w okresie 12 miesięcy (pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i wniesieniem skargi kasacyjnej z dnia 14 sierpnia 2009 r.) rzeczywiście prowadzone było postępowanie w sprawie samowoli. W tej sytuacji całkowicie uzasadnione było stanowisko Sądu I.instancji, wypowiadającego się zarówno na temat samowoli, jak i użytkowania oraz nakazującego ponowne załatwienie obu tych spraw. Nie są też całkowicie bezzasadne obawy K. B. (w odpowiedzi na skargę kasacyjną), że organy administracyjne traktują jako umorzone oba postępowania: zarówno w sprawie samowoli, jak i pozwolenia na użytkowanie. C. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte [...] gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. (art.105 § 2 K.p.a.). W kontekście niniejszej sprawy, uwzględniając równoległe rozpatrywanie zarówno sprawy samowoli budowlanej jak i pozwolenia na użytkowanie, wymaga wyjaśnienia czy wniosek strony nie zmierzał do obejścia prawa w postaci umorzenia nie tylko sprawy użytkowania, ale i samowoli. Pismem z dnia 2 maja 2007 r. W. K. wnioskowała o zalegalizowanie samowoli budowlanej poprzez zezwolenie na użytkowanie "rozbudowanej części budynku mieszkalnego i dobudówki gospodarczej do garażu wraz z garażem". Decyzja organu II.instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. (s.3) również mówi o trzech obiektach, wybudowanych samowolnie: dodatkowej części budynku mieszkalnego, garażu oraz pomieszczeniu gospodarczym. Z definicji samowoli wynika, że obiekty te (samowolnie wzniesione) nie mogły być objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1992 r., na które strona powołuje się w piśmie cofającym wniosek o zezwolenia na użytkowanie. Decyzja ta wymienia wyłącznie budynek mieszkalny. Dlatego umorzenie postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektów samowolnie wybudowanych — na skutek cofnięcia wniosku strony powołującej się wyłącznie na pozwolenie na budowę zupełnie innego obiektu niż wymieniony we wniosku o zgodę na użytkowanie, nie mogło być pozytywnie ocenione przez Sąd Administracyjny. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddala skargę kasacyjną, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I.instancji.