I OW 41/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gdyni o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Gdyni a Wojewodą Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. i J. M. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę [...] położoną w Gdyni przy ul. [...] postanawia: odrzucić wniosek. Prezydent Miasta Gdyni wnioskiem z dnia 6 marca 2009 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Wojewodą Pomorskim o wskazanie organu właściwego rzeczowo do rozpoznana sprawy z wniosku B. J. i J. M. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę [...] położoną w Gdyni przy ul. [...]. Wniosek ten został przedstawiony w następującym stanie sprawy. Minister Komunikacji orzeczeniem z dnia [...] listopada 1973r, na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz.37), stwierdził przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] (działki [...]) stanowiącej własność A. J. i A. J. A. J. i J. M., spadkobierczyni A. J., w dniu [...] marca 1990 r. wystąpiły do Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość na podstawie art. 19 cyt. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku przyznał wymienionym odszkodowanie decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r, którą Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - po rozpatrzeniu odwołania Północnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku -uchylił decyzją z dnia [...] września 1991 r. Wojewoda Gdański kolejną decyzją z dnia [...] marca 1992 r. odmówił przyznania A. J. i J. M. przedmiotowego odszkodowania. W związku z ich odwołaniem Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po raz kolejny rozpoznając sprawę, Wojewoda Gdański odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., którą Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 1996 r. utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 1997 r. sygn. akt IV SA 662/96 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1996 r. oraz decyzję organu I instancji. Po wydaniu powyższego wyroku, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego orzeczenia, B. J., spadkobierca A. J. oraz J. M. wystąpiły o wydanie decyzji uzupełniającej i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Następnie złożyły do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku skargę na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 września 2000 r. sygn. akt II SAB/Gd 70/99, rozpoznając skargę B. J. i J. M., zobowiązał Prezydenta Miasta Gdyni do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za omawianą nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w dacie złożenia wniosku ([...] marca 1998r) organem właściwym do orzekania w sprawie przedmiotowego odszkodowania był wojewoda, zgodnie z art.129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). Od dnia 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U Nr 106, poz. 668), organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości stał się starosta, przy czym kompetencje starosty przysługują prezydentowi miasta na prawach powiatu. Skoro Miasto Gdynia jest miastem na prawach powiatu, to organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu wnioskowanego odszkodowania od 1 stycznia 1999r jest Prezydent Miasta Gdynia. Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], wydaną na podstawie art.129 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 19 ust.2 z dnia 25 lutego 1958 r o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J. M. i B. J. Wojewoda Pomorski, rozpoznając odwołanie wnioskodawczyń, decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę A. J. i J. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r., wyrokiem z dnia 20 października 2005 r. IISA/Gd 2635/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni. Następnie wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 sygn. akt IISA/Gd 485/07 Sąd ten wymierzył Prezydentowi Gdyni grzywnę w wysokości 8239,68 zł za niewykonanie powyższego wyroku. Prezydent Gdyni, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. wniosek w sprawie ustalenia odszkodowania przekazał według właściwości Wojewodzie Pomorskiemu. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni, zwracając uwagę na regulację zawartą w art.112 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na wiążącą organ ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 października 2005 sygn. akt IISA/Gd 2635/02. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Gdyni, stwierdził, że pozostaje w przeświadczeniu, iż nie posiada kompetencji orzeczniczej w sprawie ponieważ przepis art. 137 pkt. 57 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, wskazany przez NSA w wyroku z 6 września 2000 r., sygn. akt II SAB/Gd 70/99 dotyczy kompetencji z ustawy o gospodarce nieruchomościami, niniejsza sprawa dotyczy zaś nadal obowiązującej i pozostającej w obrocie prawnym ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz .U. 1958 Nr 11 poz. 37 zm. Dz. U. 1968 r. nr 3 poz. 6). Prezydent Gdyni musi respektować przewidzianą art. 19 ust. 1 odrębność nabycia mienia przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy, a w konsekwencji przyjąć właściwość organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej (obecnie wojewody) wskazaną w art. 19 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. Wnioskodawca, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1194/05, podniósł również, iż właściwość administracji rządowej szczebla wojewódzkiego dla stosowania przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. została wyraźnie potwierdzona przez sądownictwo administracyjne. Same przepisy prawa ustrojowego nie mogą stanowić podstawy do ustalenia właściwości rzeczowej organu, bowiem właściwość tę należy ustalać w sprawie o przepisy prawne regulujące kompetencje zawarte w ustawach materialnego prawa administracyjnego, uwzględniając także te przepisy ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s 170). Mając na uwadze powyższe rozważania, organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie przepisami administracyjnego prawa materialnego jest ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, która w art. 19 ust. 2 jako organ wskazuje prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Uregulowanie art. 19 ust 2 cyt. ustawy w sposób wyraźny określa organ prowadzący postępowanie, a dopiero w kwestii sposobu postępowania odwołuje się do aktu regulującego zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości (w chwili obecnej ustawa o gospodarce nieruchomościami), co jednak nie może mieć wpływu na właściwość organu prowadzącego postępowanie, gdyż ta wyraźnie wynika z art. 19 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. W odpowiedzi na wniosek, Wojewoda Pomorski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta Gdyni, podtrzymując stanowisko wyrażone w swym postanowieniu z dnia 27 stycznia 2009 r. Wojewoda podkreślił, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2000 roku, sygn. akt II SAB/Gd 70/99, w którym Sąd jednoznacznie wskazał jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Organ, powołując się na postanowienie NSA z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OW 83/06, wskazał, że wyrok w zakresie określonym w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wiąże organy, a zatem niedopuszczalne jest w takiej sytuacji, przy niezmienionym stanie prawnym, przekazanie sprawy według właściwości. W ocenie Wojewody właściwość ustalona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2000 roku, sygn. akt II SAB/Gd 70/99 jest dla organów wiążąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Prezydentem Miasta Gdyni a Wojewodą Gdańskim w sprawie z wniosku B. J. oraz J. M. o przyznanie, na podstawie art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz.37), odszkodowania za nieruchomość A. J. i A. J., położoną w Gdyni przy ul. [...] (działki [...]), przejętą na własność Państwa, w trybie art. 9 ust.2 powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Przed rozważeniem, który ze wskazanych organów jest właściwy w sprawie, należy jednak w pierwszej kolejności ocenić dopuszczalność przedmiotowego wniosku. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy wniosek ten jest dopuszczalny. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006/1/5). Badając dopuszczalność złożonego wniosku, należy przede wszystkim przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. J. i J. M. na bezczynność organu w przedmiocie ich wniosku o przyznanie, na podstawie art.19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz.37), odszkodowania za omawianą nieruchomość jednoznacznie stwierdził, że, sprawy te należą do właściwości starosty, a w miastach na prawach powiaty - do prezydenta. Skoro zaś Miasto Gdynia jest miastem na prawach powiatu, to kompetencje te bezsporne należą do Prezydenta Miasta Gdyni. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem z dnia 6 września 2000 r. sygn. akt II SAB/Gd 70/99 zobowiązał Prezydenta Miasta Gdyni do wydania w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt decyzji w przedmiocie żądanego przez skarżące odszkodowania. Zgodnie z art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r, z zastrzeżeniem art.100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Dlatego nie może ulegać wątpliwości, że Prezydent Gdyni jest związany powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji ,iż jest on organem zobowiązanym do wydania decyzji w przedmiocie omawianego odszkodowania. Dodać przy tym należy, że Prezydent Gdyni, nie zgadzając się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mógł podjąć starania o wniesienie przez uprawnione podmioty rewizji nadzwyczajnej. Taki środek zaskarżenia- jak wynika z akt sprawy- od omawianego wyroku nie został jednak złożony. Wszelka polemika z tym orzeczeniem obecnie jest zatem niedopuszczalna. Prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2000 r. sygn. akt II SAB/Gd 70/99 wiąże przy tym nie tylko Prezydenta Miasta Gdyni, którego bezczynność była wówczas przedmiotem zaskarżenia, ale również inne sądy i organy. Stosownie bowiem do art.170 P.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podobną regulację zawierał obowiązujący w dacie wyrokowania art.365 § 1 kpc w zw. z art.59 ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) Prawomocne orzeczenie oznacza, że nikt nie może negować faktu istnienia oraz treści takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2000 r. sygn. akt II SAB/Gd 70/99 jest bezpośrednio związana z uznaniem przez ten Sąd kompetencji Prezydenta Miasta Gdyni do rozpoznania sprawy i wskazania go jako organu zobowiązanego do wydania decyzji w przedmiocie omawianego odszkodowania. Nie można więc treści wskazanego wyroku " oderwać" od dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej właściwości organu. W związku z tym Prezydent Miasta Gdyni musi brać pod uwagę zarówno fakt istnienia jak i treść prawomocnego orzeczenia. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest wystąpienie przez ten organ do NSA ze sporem kompetencyjnym, ponieważ kwestia właściwości tego organu- przy niezmienionym stanie prawnym- została jednoznacznie rozstrzygnięta powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2000 r. sygn. akt II SAB/Gd 70/99. Z tych względów, uznając wniosek za niedopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na mocy art.58 § 1 pkt.6 zw. z art.64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.