II SAB/Po 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku decyzji administracyjnej w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych w zakresie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości przy ulicy N. w P., II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska Pismem z dnia 9 maja 2008 r. W. K. - współwłaściciel nieruchomości położonej w P. przy ul. G., graniczącej z nieruchomością położoną w P. przy ul. N. o numerze ewidencyjnym działki [...] - poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o prowadzonych robotach budowlanych polegających na instalowaniu masztów antenowych na dachu budynku przy ul. N. bez wymaganych "zezwoleń". W następstwie powyższej informacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 11 czerwca 2008 r. czynności kontrolne, o których zawiadomił właścicielkę nieruchomości przy ul. N. w P. – A. K. oraz inwestora robót - spółkę A Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ponadto do akt dołączono pozwolenie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2008 r. na prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu dwóch anten i urządzeń telekomunikacyjnych spółki A na przedmiotowym budynku wchodzącym w skład zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Podczas oględzin budynku przy ul. N., przeprowadzonych w obecności właściciela nieruchomości oraz przedstawiciela inwestora stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji 2 masztów telefonii komórkowej o wysokości 2,95 m i 2,93 m oraz urządzeń stacji bazowej. Ustalono, że roboty wykonane są w sposób zgodny z projektem wykonawczym pochodzącym z maja 2008 r., a urządzenia antenowe odpowiadają urządzeniom wskazanym w projekcie. W toku czynności kontrolnych okazano także analizę kwalifikacyjną pochodzącą z maja 2008 r., która zawierała stwierdzenie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami instalacja anten przy ul. N. nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przedsięwzięcie nie należy więc do mogących oddziaływać znaczącą na środowisko. Przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że roboty w zakresie instalacji anten wykonano w maju 2008 r. Do protokołu z czynności kontrolnych załączono obszerny materiał zdjęciowy przedmiotowych anten, analizę kwalifikacyjną do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z kartami technicznymi anten, z których wynika, że parametry techniczne anten odpowiadają parametrom z analizy kwalifikacyjnej, a także dołączono projekt wykonawczy przedmiotowej inwestycji. W oparciu o ustalenia dokonane w toku powyżej opisanych czynności kontrolnych pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 12 czerwca 2009 r. sporządził notatkę służbową, w której podsumowano, że inwestycja nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wzniesione anteny mierzą poniżej 3 m, więc inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru montażu przedmiotowych anten, ani tym samym obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na pismo W. K. z dnia 9 maja 2008 r. poinformował, że po przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych wykonanych na dachu budynku przy ul. N. nie stwierdzono naruszeń przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W odpowiedzi na powyższe pismo W. K. wniósł w dniu 19 czerwca 2008 r. zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie prawa. W dniu 1 sierpnia 2008r. powołany organ odpowiadając na pismo W. K. nazwane "zażaleniem" uznał je za nieuzasadnione. Organ II instancji wymienił i opisał wszystkie czynności jakie przeprowadziły organy w przedmiotowej sprawie na skutek pisma skarżącego z dnia 9 maja 2008 r. W konkluzji organ nadzoru II instancji stwierdził, że mimo przekroczenia terminu do załatwienia sprawy o 7 dni (art. 35 § 3 kpa) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie działał opieszale i nie pozostawał w bezczynności. W dniu 9 lutego 2009 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i "przeciw matactwu" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej anten na nieruchomości przy ul. N. Skarżący podnosił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył jego wniosku z dnia 9 maja 2008 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutek pisma skarżącego z dnia 9 maja 2008 r. niezwłocznie podjął postępowanie skargowe, w wyniku którego ustalono, że na dachu budynku przy ul. N. zainstalowano stację bazową telefonii komórkowej UMCS sieci P4. W skład stacji wchodziły dwa maszty antenowe o wysokości 2,95 m i 2,93 m, drogi kablowe, konstrukcja wsporcza urządzeń telekomunikacyjnych, na której zamontowano trzy szafki o wymiarach 565 mm x 390 mm x 165 mm oraz szafkę telekomunikacyjną o wymiarach 1130 mm x 600 mm x 600 mm. Żadne z powyższych urządzeń nie przekroczyło wysokości 3 m. Ponadto organ wskazał, iż został sporządzony przez uprawnionego projektanta mgr inż. D. P., projekt budowlany przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestor Spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożył analizę kwalifikacyjną do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej stacji sieci P4 nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. N. autorstwa mgr.inż. P.K. Organ wskazał, że z dokumentu tego wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dodatkowo organ i instancji stwierdził, że inwestor uzyskał od Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. pozwolenie nr [...] z dnia [...] na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków. Przeprowadzone postępowanie kontrolne doprowadziło do wniosku, że inwestycja polegająca na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. nie wymagała uzyskania zezwolenia administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przede wszystkim zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, zatem nie wymagała takiego pozwolenia właściwego organu przedmiotowa inwestycja. Organ nadmienił, że rozważano także, czy inwestor nie był zobowiązany zgłosić Prezydentowi Miasta zamiaru wykonania tejże stacji. Stosowanie do treści przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c prawa budowlanego zgłoszenia wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 m oraz urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Organ przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza wysokości 3 m ponad dach budynku oraz nie stanowi instalacji zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc nie wymagała dokonania zgłoszenia. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania po przeprowadzeniu postępowania skargowego, nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że czynności przeprowadzone w toku dotychczasowego postępowania nie uzasadniają twierdzenia, że organ prowadził postępowanie skargowe w sposób przewlekły, czy tym bardziej pozostawał bezczynny. Organ wymienił przeprowadzone czynności polegające na ustaleniu inwestora, zawiadomieniu go i właściciela nieruchomości o terminie czynności kontrolnych, przeprowadzeniu ich, a następnie wskazał, że pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. poinformował skarżącego o rozpatrzeniu skargi z dnia 9 maja 2008 r. Tym samym zakończone zostało postępowanie skargowe. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skarżący wyjaśnił, że wraz z synem i żoną jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym położonym w P. przy ul. G. Przedmiotowa stacja bazowa została wzniesiona na nieruchomości położonej przy ul. N., usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. w granicy z nieruchomością skarżącego. Wskazał, że przedmiotowa stacja ma aktualnie wysokość 3,60 m, ponieważ została rozbudowana i generalnie koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego, który zamierza rozbudować swoją nieruchomość. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i podkreślił, że do organu nie dotarły informacje, że stacja została rozbudowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów zobowiązanych do wydania decyzji, postanowień oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie istotna jest kwestia inicjatywy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 kpa wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten należy jednak interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, w niniejszej sprawie - z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podstawę materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego stanowiły bowiem przepisy prawa budowlanego dotyczące oceny legalności robót budowlanych wykonanych na budynku przy ul. N. w kontekście art. 48 , lub art. 50-51 prawa budowlanego. Jednakże przepisy te oraz przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy (art. 80-89c) nie regulują wprost zagadnienia inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie likwidacji ewentualnych naruszeń prawa budowlanego. Skoro istotą postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, to wszczęcie takiego postępowania musi następować z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II OSK 1257/05). Z uwagi na fakt, że przepis art. 61 § 3 kpa nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (post. NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81). Pierwszą taką czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, a w razie jej braku dzień pierwszego wezwania. W niniejszej sprawie za taką pierwszą czynność należy uznać wydane na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego zawiadomienia z dnia 27 maja 2008 r. (k. 8, 11, 12 akt adm.) o wyznaczeniu na dzień 11 czerwca 2008 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości czynności kontrolnych, których przedmiotem miały być dwie stacje bazowe telefonii komórkowej. Zawiadomienie to w istocie stanowiło czynność wszczynającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Skierowane zostało przez właściwy organ, w zakresie jego ustawowej kompetencji do określonego adresata. Określono przedmiot kontroli - zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych na konkretnej posesji, w szczególności montaż anten telefonii komórkowej. Następnie o czynnościach powiadomiono nie tylko inwestora, ale właściciela nieruchomości i skarżącego w niniejszej sprawie (k. 10 akt adm.), wezwano właściciela do udostępnienia nieruchomości, a inwestora do osobistego udziału w czynnościach i przedłożenia odpowiedniej dokumentacji - specyfikacji zainstalowanego urządzenia. Z treści przepisu art. 81 ust. 4 cytowanej ustawy wynika także obowiązek protokolarnego ustalenia dokonanych czynności kontrolnych, co znalazło odzwierciedlenie w protokole nr [...] z dnia [...] (k. 61 akt adm.), w którym szczegółowo opisano przebieg czynności i dokonane ustalenia. Do protokołu dołączono również dokumentację zdjęciową przedmiotowej instalacji oraz dodatkowe dokumenty związane z robotami budowlanymi (projekt wykonawczy, analiza kwalifikacyjna, pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków). W oparciu o ustalenia kontrolne organ przeprowadził także merytoryczną analizę przedmiotu sprawy z punktu widzenia zastosowania przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c prawa budowlanego, a następnie organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia zamiaru jej realizacji. Prócz tego wskazać należy, że z treści art. 81 ust. 4 prawa budowlanego wynika, że protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych winny stanowić podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Skoro kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewiduje wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia o wszczęciu takiego postępowania lub o odmowie jego wszczęcia, z wyjątkiem przypadków przez ustawę wyraźnie wskazanych, to niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie świadczy o tym, że nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II OSK 1257/05). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę twierdził, że sprawę rozpoznano i zakończono w trybie postępowania skargowego, a więc ze skargi powszechnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie stanowisko organu było nieuprawnione. Przeprowadzone przez organ I instancji liczne czynności miały charakter procesowy i świadczyły o toczącym się postępowaniu administracyjnym, wszczętym w istocie z urzędu. Zatem oceny legalności wykonanych robót budowlanych organ winien był dokonać na podstawie odpowiednich przepisów prawa budowlanego (art. 48, art. 50 - 51) i zakończyć postępowanie jedną z decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 104 lub 105 kpa. Ponieważ wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu zawiadomienia stron o terminie oględzin nieruchomości przy ul. N. tj. 27 maja 2008 r. to organ, co do zasady winien był zakończyć to postępowanie w terminie jednego miesiąca (art. 35 § 3 kpa). Skoro organ nie dopełnił tego obowiązku, to dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Należy dodać, że skarżący, któremu przysługiwał jako współwłaścicielowi sąsiedniej nieruchomości przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, wyczerpał tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 149 i art. 200 powołanej wyżej ustawy orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka M.Kwiecińska Za nieobecnego sędziego korzystającego ze zwolnienia lekarskiego uzasadnienie wyroku podpisała sędzia J.Szaniecka MK