II OSK 884/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna S. B. i P. L. w Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 552/07 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka Jawna S. B. i P. L. w Ł. G. na rzecz J. J. kwotę 137 zł ( sto trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Po rozpoznaniu skargi J. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 552/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrz Miasta Limanowa z dnia [...] stycznia 2007 r. wydane w sprawie uchylenia decyzji. Jednocześnie Sąd zasądził na rzecz skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Burmistrz Miasta Limanowa określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy obiektu produkcyjno-biurowego z przyłączami infrastruktury na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...] miasto L.. Pismem z dnia 6 listopada 2006 r. J. J. zwróciła się do Burmistrza Miasta Limanowa o wstrzymanie powyższej decyzji i o wznowienie postępowania. Wskazała, że decyzja ta została doręczona stronom, przy czym pominięto ją - właścicielkę działki nr [...], graniczącej na odcinku około 30 m z działką nr [...] oraz z działką nr [...], objętych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W jej ocenie istniały przesłanki do wznowienia postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oświadczyła, że o decyzji dowiedziała się 24 października 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrz wznowił postępowanie zakończone w/w decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Burmistrz odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta Limanowa, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Zdaniem organu analiza dowodów zebranych w sprawie wykazała, iż działka nr ewid. [...] obr. [...], której właścicielką jest J. J., nie graniczy bezpośrednio z terenem przewidzianym do realizacji budynku produkcyjno-biurowego (działki nr ewid. [...],[...],[...],[...]), w którym to terenie zamknie się także zakres oddziaływania inwestycji, a jedynie graniczy z działkami nr ewid. [...] i [...], po których, z terenu działki nr ewid. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym i opisowym do wniosku, w rejonie oznaczonym literami "NKŁM", będzie przebiegał przyłącz gazowy do wskazanego budynku produkcyjno-biurowego. Przyłącz ten będzie położony w odległości około 130 m od granicy działki nr ewid. [...], której właścicielką jest J. J.. Najbliższa odległość działki nr ewid. [...] do granicy działki nr ewid. [...], która będzie granicą oddziaływania inwestycji wynosi około 110 m. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego za strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy uznać wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, a także właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W tym zakresie planowane przedsięwzięcie ma wpływ na uzasadniony i chroniony przepisami szczególnymi interes prawny określonych osób. W związku z tym, że wykonanie i użytkowanie przyłącza gazowego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] (sąsiadujących na odcinkach około 30 m z działką nr ewid. [...]), w odległości około 130 metrów od granicy działki nr ewid. [...], nie spowoduje jakiegokolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, zwiększenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia w taki sposób, aby obejmowało ono działkę nr ewid. [...] brak jest interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, aby być stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym, zdaniem Burmistrza, nie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. J. J. odwołała się od decyzji podnosząc okoliczności związane z odstąpieniem przy wydawaniu decyzji od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Twierdziła, że wydanie decyzji umożliwiającej wzniesienie obiektu o charakterze immisyjnym bez poinformowania strony zamieszkującej w bezpośrednim sąsiedztwie, w strefie oddziaływania tego obiektu, stanowiło rażące naruszenie jej interesu prawnego. Obawia się ona o wpływ produkcji, polegającej na obróbce cieplnej mas plastycznych, na zdrowie jej rodziny. Nie zapoznano jej także z faktami odstąpienia od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, co przyczyniło się do lokalizacji zakładu przemysłowego w strefie chronionej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu niższej instancji. Wskazało, że przesłanką domagania się uznania za stronę postępowania jest zawsze stosunek materialno-prawny pomiędzy stanem faktycznym (bądź faktycznym i prawnym), w miejscu realizacji przedsięwzięcia, istniejącym lub planowanym - a jego sąsiedztwem. Istotne znaczenie ma charakter i rozmiar przedsięwzięcia oraz odnoszące się do takich kwestii przepisy prawa. W odniesieniu do rodzaju przedsięwzięcia i jego skali - właściwe w sprawie organy inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska - mimo, że planowana inwestycja może wymagać sporządzenia "raportu o oddziaływaniu na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 52 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.) - odstąpiły od tego wymogu. Oznacza to, że jakkolwiek nie można mówić o całkowitym braku oddziaływania na otoczenie - wpływ ten uznać należy za znikomy, zawierający się w granicach działki wnioskodawcy, a w odniesieniu do terenów bezpośrednio sąsiadujących, jakiekolwiek emisje mają być utrzymane w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszczeń i norm hałasu. Kolegium stwierdziło, że przesłanki, jakimi kieruje się skarżąca - wywodząc o swoim statusie strony - są pozbawione jakichkolwiek podstaw. Nie zasługuje na uznanie argumentacja, iż działka nr ewid. [...] (stanowiąca własność J. J.), sąsiaduje z działką nr ewid. [...], która z kolei sąsiaduje dopiero z działką nr ewid. [...] stanowiącą teren inwestycji. Nie ma także żadnego istotnego znaczenia fakt, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...], dopiero w obrębie której (w odległości ok. 140 m od działki strony) przebiegać ma tylko gazociąg zasilający teren inwestycji. W szczególności strona nie wskazała "związków o charakterze materialno-prawnym między decyzją Burmistrza a przyszłą sytuacją strony". Ponadto Kolegium podało, że w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2007 r. została poinformowana o wykluczeniu możliwości cieplnej obróbki mas plastycznych w projektowanym zakładzie. Kolegium wskazało, że istotą rozpatrywanego odwołania a także całej poprzedniej korespondencji J. J. z organami administracji, jej zażaleń, wniosków i odwołań - jest lokalizacja przedsięwzięcia, która jest przesądzona ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Natomiast przedmiotem kontestacji skarżącej nie są w istocie środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W treści odwołania w kwestii owych uwarunkowań nie ma nawet wzmianki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J. twierdziła, że wykazała związek o charakterze materialno-prawnym zachodzący między decyzją Burmistrza a przyszłą sytuacją strony. To organ nie przedstawił dowodów, że poprzez lokalizację na sąsiedniej działce zakładu produkcyjnego o charakterze immisyjnym, nie poniesie ona konsekwencji zdrowotnych oraz strat ekonomicznych. Nie wykonanie operatu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może stanowić argumentu o braku szkodliwości oddziaływania zakładu produkcyjnego. Z treści pisma z 16 lutego 2007 r. wynika, że Burmistrz poinformował Kolegium, iż: "na wniosek inwestora z dnia 19 września 2006 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na częściowej zmianie sposobu użytkowania realizowanego na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. Ew. [...] magazynu na lakiernię mokrą oraz montażu ciągu technologicznego do lakierni proszkowej w realizowanym na w/w działkach budynku produkcyjnym. Burmistrz Miasta Limanowa postanowieniem z dnia [...].12.2006r. zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko tak określonego przedsięwzięcia i obecnie po jego dostarczeniu do Urzędu Miasta zostanie przeprowadzone, zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy - Prawo ochrony środowiska, postępowanie z udziałem społeczeństwa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody". Wniosła zatem o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu sankcjonującej decyzję Burmistrza wydaną z naruszeniem prawa i zasad współżycia społecznego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stronami postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego są osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ale także i te, które wprawdzie w postępowaniu tym nie uczestniczyły, ale wykazały swój interes prawny w rozumieniu art. 28 uzasadniający ich udział. W rozpatrywanej sprawie stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy obiektu produkcyjno-biurowego, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji byli: G. M., W. M., [...] Sp. z o.o., G. O., Z. O., Zakład Usługowo-Produkcyjny [...] Spółka jawna S. B., P. L. z siedzibą w Ł. G., I. P., Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, E. J., A. O., H. K., P. K., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Wymienionym doręczone zostały zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania z wniosku J. J. jak i decyzja administracyjna pierwszoinstancyjna zapadła we wznowionym już postępowaniu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w toku wznowionego postępowania zmarła strona tego postępowania – G. O.. Wyraźnie potwierdza to adnotacja Urzędu Pocztowego Limanowa I (vide: koperta przesyłki pocztowej kierowanej do G. O. przed k. 20 akt administracyjnych). Burmistrz posiadał zatem informację o tym. Mimo, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Burmistrza - o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej - widnieje nieczytelny podpis "zięć", to decyzja ta nie powinna być już skierowana do osoby zmarłej. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Organ winien ustalić jej następców prawnych i do tego czasu zawiesić postępowanie, a następnie po ich wskazaniu toczyć postępowanie z ich udziałem. Sąd pierwszej instancji zarzucił, że wbrew dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a., Burmistrz nie oznaczył kręgu osób będących stronami tego postępowania w akcie administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaś skierowało swoją decyzję jedynie do inwestora i wnioskującej o wznowienie postępowania – J. J., pomijając całkowicie pozostałe osoby. Dopuściło się więc, podobnie jak organ pierwszej instancji uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 k.p.a. statuującego zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. W konsekwencji stanowiło to podstawę do wznowienia z uwagi na brak udziału tych osób w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie dostrzegło również uchybienia jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji - prowadzenia postępowania wobec osoby zmarłej - zamiast z udziałem jej spadkobierców. W takim wypadku Kolegium nie miało podstaw do utrzymania decyzji Burmistrza w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu czynności podjęte przez organy obu instancji w kwestii posiadania przez J. J. interesu prawnego są niewystarczające. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa. Burmistrz ograniczył się tylko i wyłącznie do wskazania, że zakres oddziaływania inwestycji zamknie się w terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. ew. .miasto L.. Działka skarżącej sąsiaduje tylko z tymi działkami, przez które przebiegał będzie gazociąg do budynku produkcyjno-biurowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], który nie będzie miał żadnego negatywnego wpływu na sferę interesu prawnego wnioskującej. Nie wyjaśnił jednakże szerzej na podstawie jakich dowodów stwierdził on, że rzeczywiście oddziaływanie projektowanej inwestycji zamknie się w terenie wskazanych działek i z pewnością nie ma wpływu na sferę prawną strony. Rację ma skarżąca, że odstąpienie od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko jeszcze o niczym nie przesądza. Z charakterystyki całego przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że w hali produkcyjnej będą montowane rozdzielnie elektryczne a ich montaż będzie polegał na plastycznej obróbce blachy, pomalowaniu jej, suszeniu oraz gotowych elementów z tworzywa sztucznego służących do wyposażenia tych rozdzielni. W dalszej części tego załącznika napisano, że "Zakład będzie wytwórcą następujących odpadów: metali żelaznych, tworzyw sztucznych, świetlówek (zawierające szkodliwą rtęć) itd. Tych kwestii Burmistrz nie odniósł do kwestii oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na sferę prawną skarżącej. Uchybił więc postanowieniom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również i w tej kwestii podniosło, że analiza dowodów, w tym wspomnianego wyżej załącznika w konfrontacji z zarzutami skarżącej doprowadziła do stwierdzenia, że nie mają one uzasadnienia. Nie przedstawiło jednak żadnych argumentów przemawiających za tym stanowiskiem ograniczając się tylko do tego ogólnego stwierdzenia. Organ odwoławczy nie poparł swojego stanowiska, co do zamknięcia się oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia w granicach działek nr ewid. 170, 171, 172, 172 szerszymi wywodami. W ocenie Sądu niewystarczające jest stwierdzenie, że odstąpienie od wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko samo przez się oznacza, że wpływ tej inwestycji należy uznać za znikomy. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 145 § 1 pkt 4, 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Uczestnik postępowania Zakład [...] Spółka jawna S. B. i P. L. z siedzibą w Ł. G., reprezentowana przez radcę prawnego J. D., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej spółka domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 28 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu środowiska mogą posiadać interes prawny w toczącym się postępowaniu w sprawie określenia środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że osoba taka może mieć co najwyżej interes faktyczny w korzystnym dla niego rozstrzygnięciu sprawy, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca spółka podniosła, że działka J. J. nie graniczy z nieruchomościami, na których realizowana ma być inwestycja spółki. Wszystkie zaś argumenty strony przeciwnej nie dotyczyły możliwości naruszenia jej interesu prawnego, ale interesu faktycznego. Co ważne czynnikiem różnicującym te dwa pojęcia jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej obronę danemu podmiotowi. Spółka powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiujące interes prawny, a następnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że nie wskazał, w jaki sposób decyzja administracyjna dotycząca środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wpływa lub może wpłynąć na sytuację prawną podmiotu np. w zakresie możliwości rozporządzania swoja nieruchomością, ograniczeń w inwestowania, itd. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164, Lex nr 43262; wyrok NSA z dani 1 sierpnia 2001 r. I SA 72/00, Lex nr 54200; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r. IV SA 1693/97, Lex nr 487022). Przyjmując punkt widzenia Sądu pierwszej instancji za stronę postępowania można byłoby uznać bliżej nieokreślony i niesprecyzowany krąg osób np. wszystkich mieszkańców osiedla, w pobliżu którego ma być realizowana inwestycja, czy też ogół obywateli miasta Limanowa. To z kolei prowadziłoby do stanu absolutnej niepewności wśród inwestorów. Po uchyleniu decyzji przez Sąd pierwszej instancji organ bezzasadnie będzie badał interes faktyczny wnioskującej o wznowienie postępowania, czy też innych osób, które ujawnią się jako dalsze strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ administracji, którego działanie lub bezczynności było przedmiotem rozpoznania w sprawie. Końcowo spółka wskazała, że w identycznym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 749/07 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Przedmiotem zaskarżenia była inwestycja spółki "[...]" w postaci obiektu produkcyjno-biurowego, tożsama z obiektem będącym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny w innym składzie orzekającym uznał, że skarżący nie ma statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż posiada co najwyżej interes faktyczny. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. J. wnosząc o jej oddalenie. Podzieliła ona argumentację Sądu pierwszej instancji podkreślając, że charakter produkcji i jej prawdopodobne oddziaływanie na środowisko w procesie montowania rozdzielni elektrycznych, plastycznej obróbki i malowania blach, suszenia, wytwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, świetlówek oraz metali żelaznych będzie miało bezpośredni wpływ na jej sferę prawną jako właściciela. Realizacja inwestycji w bliskim sąsiedztwie jej nieruchomości wpłynie w znaczącym stopniu na wartość i warunki korzystania z tej nieruchomości. Powołała się przy tym na wyrok NSA z dnia 2 lipca 1998 r. IV SA 1306/96, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 IV 6/97 oraz uchwałę NSA z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99. Nadto wymieniona wskazała, że Burmistrz Miasta Limanowa decyzją z dnia [...] maja 2006 r., odstępując od sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ulokował zakład przemysłowy w terenie chronionym ustanowionym w 1997 r. rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego. Nieprawdziwe jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że uciążliwość planowanego przedsięwzięcia zamknie się w granicach terenu pod nią przeznaczonego. Przedmiotowa decyzja wydana została zatem wbrew przepisom prawa miejscowego, wynikającym z miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego przez co został także rażąco naruszona norma wynikająca z art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwiony podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej określił, że opiera skargę na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jednakże przepisy, których naruszenie zarzucił są przepisami prawa materialnego. W szczególności art. 28 k.p.a. jest przepisem o charakterze materialnoprawnym, mimo tego, że znajduje się w ustawie procesowej. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska określał jakie przedsięwzięcia wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś ust. 8 art. 51 tej ustawy zawierał delegację dla Rady Ministrów między innymi do określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem oba te przepisy również nie stanowią przepisów postępowania. Wobec tego, że przepisy, na których naruszenie wskazuje zarzut skargi kasacyjnej są przepisami prawa materialnego zarzut w istocie rzeczy jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, a więc skarga kasacyjna została oparta na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 51 ust. 1 i 8 Prawa ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę, wskazany wyżej, przedmiot objęty regulacją tych przepisów nie miały one zastosowania w sprawie. Wobec tego niezasadne jest powiązanie w zarzucie skargi kasacyjnej wskazanych przepisów z art. 28 k.p.a. Natomiast sam zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ nie wyjaśniły w oparciu o jakie dowody uznały, iż rzeczywiste oddziaływanie projektowanej inwestycji zamknie się na terenie działek nr ewid. 170, 171, 172, 172 obr. ew. 3 i nie odniosły się do kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na sferę prawną skarżącej. Zatem Sąd pierwszej instancji nie przesądził, iż skarżąca J. J. posiada interes prawny. Ocena zaś postępowania organów administracji w tym zakresie została przeprowadzona w oparciu o prawidłowe stanowisko, iż do kręgu stron postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji, należą właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Obszar oddziaływania zaś nie zawsze musi ograniczać się wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana jest realizacja określonej inwestycji. Wobec tego brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie zrozumiał treść art. 28 k.p.a. Należy jeszcze wskazać, iż zarzut ten ma charakter mieszany, gdyż w pierwszej części odnosi się do błędnej wykładni, zaś w drugiej części wskazuje na zastosowanie odnosząc się ogólnie do dowodów zgromadzonych w sprawie, z których wynika, że skarżąca może mieć co najwyżej interes faktyczny. Jednakże autor skargi kasacyjne nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który umożliwiłby weryfikację oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego też skutecznie nie może zarzucać, że materiał dowodowy wskazuje tylko na interes faktyczny J. J.. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.