II OSK 908/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2280/07 w sprawie ze skarg J. i L. J. i innych na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. II OSK 908 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie ze skarg J. i L. J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., N. F., M. C., A. Ł., H. M., H. P., A. i M. P., Ja. i R. Z., M. i P. Z., J. i H. B., H. i J. M., A. i L. P., A. L., J. i K. N. oraz E. L. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1) odrzucił skargi M. C., H. P. oraz A. i M. P. 2) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do J. i L. J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., N. F., A. Ł., H. M., J. i R. Z., M. i P. Z., J. i H. B., H. i J. M., A. i L. P., A. L., J. i K. N., 3) oddalił skargę E. L. 4) orzekł, że zaskarżone postanowienie w części opisanej w pkt 2 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w związku z wystąpieniem Urzędu Gminy w Gorzycach z dnia [...] lutego 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach wydał w dniu [...] września 2006 r. postanowienie, którym uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa wieży wraz z zestawem anten nadawczo- odbiorczych oraz kontenerem technicznym [...] planowanej na działce przy ul. R. w G." z zastrzeżeniem zachowania następującego warunku: wykonania bezpośrednio po pierwszym uruchomieniu stacji i każdorazowo w razie zmiany warunków pracy obiektu, mogących mieć wpływ na zmianę poziomów kontrolnych gęstości mocy emitowanego niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego, pomiarów wymaganych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów promieniowania (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: J. i L. J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., J. i K. N., N. F., M. C., A. Ł., H. M., H. P., M. i A. P., R. i J. Z., P. i M. Z., J. i H. B., J. i H. M., L. i A. P., A. L. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Sanitarny na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w związku z zażaleniami wniesionymi przez wyżej wymienione osoby na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a. w związku z wystąpieniem Wójta prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi temu organowi przez Wójta osoby, które złożyły zażalenia nie są stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wobec tego w postępowaniu pobocznym określonym w trybie art. 106 k.p.a. prowadzonym w celu dokonania wymaganego uzgodnienia na podstawie art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) osoby te również nie są stronami. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek zażaleń wniesionych przez wyżej wymienione osoby stało się bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i L. J., B. P., S. S., G. i J. S., H. S., L. S., N. F., M. C., A. Ł., H. M., H. P., M. i A. P., R. i J. Z., P. i M. Z., H. i J. B., J. i H. M., L. i A. P., A. L., J. i K. N. oraz E. L. W uzasadnieniu wniesionych skarg stwierdzono, iż skarżący byli traktowani w dotychczasowych postępowaniach przez organ jako strona, a ponadto wskazali na to, iż przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczyć należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżący M. C., H. P. oraz A. i M. P. nie uiścili wpisu sądowego, a ponadto skarżąca M. P. nie usunęła braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie. Wobec faktu, iż ww. skarżący nie dokonali czynności do których byli wzywani, Sąd pierwszej instancji ich skargi odrzucił. Odnosząc się natomiast do skarg J. i L. J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., N. F., A. Ł., H. M., J. i R. Z., M. i P. Z., J. i H. B., H. i J. M., A. i L. P., A. L. oraz J. i K. N., Sąd pierwszej instancji uznał, iż mają ona usprawiedliwione podstawy, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynika sprawy, co skutkowało jego uchyleniem. Wskazując na treść art. 127 § 1 k.p.a. określający komu przysługuje prawo wniesienia odwołania oraz na art. 28 k.p.a. stanowiący o tym, kto jest stroną, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jeżeli organ w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że dana osoba nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego to wydaje wówczas orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednakże, aby możliwym było orzeczenie o wskazanej treści, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a jego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia. Wiąże się to, bowiem z wymogami wynikającymi z przepisów k.p.a. w szczególności, z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 oraz art. 107 k.p.a. określającego elementy, jakie powinna zawierać decyzja w tym § 3 art. 107 k.p.a. stanowiącego co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne danego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie wyjaśnienia czy osoby wnoszące zażalenie od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r. posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności z akt postępowania administracyjnego nie wynika czy osobom tym przysługują jakieś prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe) do nieruchomości, które położone są w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powołał się jedynie na pismo Wójta z dnia [...] lipca 2007 r., w którym to wskazano krąg osób będących stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Sanitarny jako organ odwoławczy w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia kręgu stron postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. W tym celu winien ustalić, czy i jakimi nieruchomościami władają osoby wnoszące zażalenie w niniejszej sprawie, w jaki sposób nieruchomości te są usytuowane w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja oraz czy w związku z tym może ona na te nieruchomości, choćby hipotetyczne, oddziaływać. Dopiero ustalenie tych wszystkich okoliczności umożliwi należytą ocenę czy ww. osoby posiadają interes prawny, a przez to czy są stronami w niniejszym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż postanowienie organu odwoławczego zostało wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a przez to z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do J. i L. J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., N. F., A. Ł., H. M., J. i R. Z., M. i P. Z., J. i H. B., H. i J. M., A. i L. P., A. L. oraz J. i K. N. zaskarżone postanowienie należało uchylić. W odniesieniu do skargi E. L., Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność jej oddalenia. W art. 50 p.p.s.a. wskazano, że uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, który znajduje oparcie w przepisach prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżąca E. L. nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym badania interesu prawnego innych osób. W tej sytuacji może jedynie wykazać na istnienie interesu faktycznego. Brak jej interesu prawnego przesądza o tym, że nie posiada ona przymiotu strony w niniejszym postępowaniu sądowym, zatem inne zarzuty przez nią podnoszone nie podlegają kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższymi okolicznościami Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 220 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) o odrzuceniu skargi w stosunku do osób wymienionych pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do osób wymienionych pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w stosunku do E. L. (pkt 3 wyroku) oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. w odniesieniu do pkt 2 wyroku (pkt 4 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Sanitarny, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 2 wyroku tj. uchylającego skarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do J. i L. J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., N. F., A. Ł., H. M., J. i R. Z., M. i P. Z., J. i H. B., H. i J. M., A. i L. P., A. L., J. i K. N. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Główny Inspektor Sanitarny naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut składający skargę kasacyjną organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej pkt 2 wyroku, oddalenie skargi w tym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że skarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 106 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik postępowania, poprzez nałożenie na organ odwoławczy jako organu współdziałającego w toku prowadzonego postępowania w trybie art. 106 k.p.a. obowiązku przeprowadzenia samodzielnego postępowania w celu ustalenia stron postępowania, podczas gdy obowiązek taki spoczywał na organie prowadzącym postępowanie główne i rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie toczące się przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Katowicach, a następnie przed Głównym Inspektorem Sanitarnym jest postępowaniem uzgodnieniowym (wpadkowym) prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie więc z art. 106 ust. 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa (w omawianym przypadku art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska), uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, które wyraża on w formie postanowienia. Skarżący organ wskazał, iż stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 ust. 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W ocenie organu w niniejszej sprawie potrzeba taka nie zaistniała. Główny Inspektor Sanitarny, jako organ współdziałający dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń mogących mieć wpływ na zajęcie przez niego stanowiska w postępowaniu uzgodnieniowym, poprzez uzyskanie od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kompleksowej dokumentacji postępowania, w tym opinii ekspertów oraz wykazu stron postępowania zweryfikowanego przez Wójta Gminy Górzyce. Ustalenia poczynione w toku prowadzonego przez Wójta Gminy Górzyce postępowania administracyjnego wykazały, że interes prawny w odniesieniu do osób skarżących postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego nie zachodzi. Tym samym zdaniem wnoszącego kasację, Główny Inspektor Sanitarny w Warszawie nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ocena czy osoby składające zażalenia mogły uzyskać status strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie i wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli Wójta Gminy Górzyce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Sąd ocenił skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Należy zwrócić uwagę na nieprawidłowe sformułowanie samego zarzutu skargi kasacyjnej. Skarżący organ zarzucił w nim Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Główny Inspektor Sanitarny naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym wymienionego w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako przepisu normującego uprawnienia orzecznicze Sądu pierwszej instancji, należało powiązać z przepisami procedury stosowanej przez organy administracji, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. Mimo tej wadliwości w sformułowaniu samego zarzutu skargi kasacyjnej, treść uzasadnienia kasacji pozwala jednak na odniesienie się do tak przedstawionego zarzutu. Jak wywiedziono bowiem w uzasadnieniu tegoż zarzutu, zdaniem organu Sąd pierwszej instancji uchylając skarżone postanowienie, błędnie uznał, iż Główny Inspektor Sanitarny dokonał naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 106 oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 28 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej kasację w zaskarżonym wyroku naruszono przepis art. 106 k.p.a. poprzez nałożenie na Głównego Inspektora Sanitarnego, jako organ współdziałający w toku prowadzonego postępowania w trybie art. 106 k.p.a., obowiązku przeprowadzenia samodzielnego postępowania w celu ustalenia stron postępowania, podczas gdy jak wywodzono w kasacji obowiązek ten spoczywa na organie prowadzącym postępowanie główne i rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji. Stwierdzić trzeba, iż zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie. Jego argumentacja, iż postępowanie ma charakter uzgodnieniowy (pomocniczy) oraz że stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję jest zasadne, ale tylko w stosunku do samego procesu decyzyjnego organu współdziałającego, zajmującego stanowisko w sprawie poprzez wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie. Obowiązkiem Głównego Inspektora Sanitarnego było ustalenie, o ile nie pozwalał na to materiał przedstawiony temuż organowi, czy osoby wnoszące zażalenie, mogą być stronami tegoż postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i czy miały one legitymację do wniesienia środka zaskarżenia. Dopiero przesądzenie, że nie przysługuje im w tym postępowaniu interes prawny, uzasadnione było z uwagi na brak interesu prawnego umorzenie tegoż postępowania. Prawidłowym jest tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., mimo że jest tzw. postępowaniem wpadkowym, toczy się według ogólnych przepisów postępowania. Treść art. 106 § 4 k.p.a. stanowi potwierdzenie tej argumentacji, bowiem wskazuje wprost, że organ uzgadniający nie jest zwolniony z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla wydania orzeczenia wymaganego od tegoż organu. Tak więc, skoro postępowanie uzgadniające, co trafnie w tym zakresie też wywodzi organ wnoszący kasację, jest częścią postępowania głównego, mają do tegoż postępowania zastosowanie także przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, jak również art. 10 k.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1999 r., IV SA 1695/97, LEX nr 45131). Konsekwencją tegoż jest jednak i to, że każdy organ administracji na każdym etapie prowadzonego postępowania jest zobligowany do czuwania nad tym, czy w prowadzonym postępowaniu biorą udział wszystkie podmioty wywodzące swe uprawnienia z art. 28 k.p.a., czy też z treści norm regulujących udział stron w danym postępowaniu w sposób odrębny. Skarżący organ w kontrolowanym przez Sąd postanowieniu wskazał, że "zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przez Wójta Gminy Gorzyce [...] wyżej wymienione osoby, które złożyły zażalenie nie są stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia [...]". Z powyżej cytowanego fragmentu uzasadnienia wynika więc wprost, że organ nie dokonał w ogóle samodzielnej oceny kwestii legitymacji osób wnoszących zażalenie, ale oparł się na ustaleniach i to ogólnikowych dokonanych przez Wójta Gminy Gorzyce, a tym samym naruszył dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., na co też zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, iż nie może mieć miejsca sytuacja, w której organ rozpatrując kwestię legitymacji podmiotów wnoszących zażalenie, przerzuca ciężar tego ustalenia na inny organ, powołując się przy tym na fakt procedowania w trybie art. 106 k.p.a. Zważywszy na przytoczone wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, iż skarżący organ nie podważył skutecznie stanowiska wyrażonego w skarżonym wyroku, co do naruszenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a przez to chybiony jest zarzut, jak to wskazano w podstawie skargi kasacyjnej, nietrafnego zastosowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedstawione wyżej względy spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.