II GSK 1017/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 59/09 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowej oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę D. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowej. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego Sąd I instancji podał, że skarżący złożył w dniu 10 maja 2007 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 96,29 ha. Po zmodyfikowaniu wniosku (wycofaniu dwóch działek) zadeklarowany przez skarżącego obszar użytków rolnych wynosił 95,17 ha. W związku z ustaleniami kontroli zasadniczej na miejscu metodą inspekcji terenowej, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych. Decyzją tą także umorzono postępowanie w stosunku do działek wycofanych z wniosku oraz nałożono sankcję. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że na potrzeby postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich pod pojęciem działalności rolniczej rozumie się produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 2 pkt c Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenie (EWG ) nr 1251/1999, (WE) nr 1452/2001, ( WE)nr 1673/2000 , (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 /Dz. Urz. UE Nr L 270 z 21.10.2003, str. 1/, zwanego dalej: Rozporządzeniem Nr 1782/2003). Normy, w ramach płatności bezpośrednich, określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46 poz. 306 ze zm.) ustanawiając m.in. obowiązek koszenia i usuwania okrywy roślinnej z łąk i pastwisk, co najmniej raz do roku w terminie do 31 lipca. W oparciu o ustalenia dokonane w toku postępowania organ odwoławczy uznał, że skarżący nie utrzymuje zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych zgodnie z powołaną normą. Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ze względu na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego istotna w sprawie jest kwestia, czy działki zgłoszone do płatności bezpośrednich są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że obowiązek koszenia - co najmniej raz do roku, w terminie do dnia 31 lipca - określony w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm, nie odnosi się do jego działek, które są, według skarżącego, trwałymi użytkami zielonymi w rozumieniu art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Pojęcie "trwałe użytki zielone" nie oznacza, bowiem innego rodzaju gruntów rolnych niż łąki i pastwiska i jest stworzone do innych celów (płatności zwierzęce). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie, z którym, do gruntów zadeklarowanych przez stronę nie mają zastosowania wymogi, co do minimalnych norm przewidziane dla łąk i pastwisk. Sąd zwrócił uwagę, iż na rozprawie skarżący wyjaśnił, że w ewidencji gruntów działki zgłoszone do płatności figurują, jako wody śródlądowe i łąki, a następnie przyznał, że w okresie zimowym wykasza tylko część trzcinowisk - w zależności od warunków pogodowych, trzcinę usuwa. Również w okresie letnim część trzciny usuwa za pomocą pływającej kosiarki. Skarżący nie twierdzi, zatem, że spełnia wymóg określony w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm. Kwestionując wyniki kontroli twierdząc, że została ona przeprowadzona niefachowo i bez jego udziału, skarżący nie kwestionuje faktów wynikających z kontroli, a jedynie inaczej interpretuje obowiązujące przepisy prawa. Sąd podzielił pogląd organu, zgodnie z którym fakt, iż grunty są objęte ochroną, są cenne przyrodniczo i nie mogą być koszone w sposób taki jak typowe łąki i pastwiska, nie ma dla ustalenia prawa do płatności bezpośredniej żadnego znaczenia. Oddalając skargę Sąd u podstaw orzeczenia powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.). II D. Ś. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1/ błędną wykładnię art. 2 pkt c Rozporządzenia Nr 1782/2003, poprzez nieuwzględnienie, iż utrzymanie gruntów w dobrej kulturze musi być zgodne z ochroną środowiska; 2/ błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że właściwą normą utrzymania dla gruntów zajętych przez trzcinowiska jest koszenie okrywy roślinnej co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca; 3/ niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przewidziany tym przepisem warunek utrzymania w dobrej kulturze łąk, dotyczy również gruntów zakwestionowanych przez stronę przeciwną, jako kwalifikujących się do objęcia płatnością bezpośrednią; 4/ błędną wykładnię art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - poprzez przyjęcie, że fakt, iż grunty objęte ochroną nie mogą być koszone jak typowe łąki, nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia prawa do jednolitej płatności. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu oceny prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji, który naruszył reguły określone w art. 7, 77-80 k.p.a. skutkujące wadliwością zaskarżonej decyzji. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy do spornych gruntów można wprost zastosować obowiązek koszenia łąk wynikający z treści § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, powyższy przepis nie może dotyczyć trzcinowisk. Cały bowiem obszar spornego gospodarstwa rybackiego znajduje się na terenie obszaru Natura 2000. Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody formami ochrony przyrody są między innymi, obszary Natura 2000, zaś art. 33 ust. 1 zabrania podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. W tej sytuacji, skarżący musi przede wszystkim dostosować swoje działania do nadrzędnego celu, jakim jest ochrona środowiska, która jest podstawową zasadą utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej. Tymczasem Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż skarżący przyznał, że posiada grunty zalane wodą i nie kosi ich w terminach wskazanych w rozporządzeniu. Nie wziął jednak pod uwagę, że właśnie z powodu zalania części gruntów wodą działki nie mogły być skontrolowane i nie można było jednoznacznie stwierdzić, w jakim zakresie są koszone. A koszone są w taki sposób, na jaki pozwalają warunki, a mianowicie dostęp do rosnącej trzciny i ograniczenia wynikające z terminów lęgowych ptactwa wodnego, podlegającego ścisłej ochronie. Okoliczność ta została zupełnie pominięta w rozważaniach uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów wskazać należy na te elementy stanu faktycznego, które nie są kwestionowane przez skarżącego. Z treści środków odwoławczych wynika bezspornie, że zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej grunty, położone są na terenie stawów rybnych. Tę okoliczność potwierdzają wyniki dwukrotnych kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji, udokumentowane m.in. zdjęciami. W skardze kasacyjnej skarżący również przyznaje, że "zadeklarowane działki stanowią łąki turzycowe i trzcinowiska występujące w stawach hodowlanych". Nie jest także sporne, że skarżący nie wypełniał obowiązku nałożonego § 1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Regionalnego z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Wskazane, istotne i niebudzące wątpliwości, elementy stanu faktycznego są wystarczające do dokonania jego subsumpcji. Wynikają one nie tylko z ustaleń organów, ale i z konsekwentnego stanowiska skarżącego popartego przedłożonymi w toku postępowania administracyjnego dokumentami (pisma Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, "Opinii w sprawie wykaszania trzciny Phragmites avstalis na terenie gospodarstwa rybackiego R. koło S." opracowanej przez Zakład Botaniki Instytutu Biologii Akademii P.). W świetle tych uwag niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 – 80 k.p.a. skierowany pod adresem Sądu I instancji, a polegający, według autora skargi kasacyjnej, na niedokonaniu oceny prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji. Ponadto, podnosząc omawiany zarzut autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ustawa ta w dacie orzekania przez organ nosiła tytuł "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej – zmiana tytułu nastąpiła w oparciu o art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć materiał dowodowy. Z przepisu tego wynika wprost, że ustawodawca w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Obowiązek wynikający z art. 77 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę, na którym, stosownie do art. 3 ust. 3 komentowanej ustawy, ciąży wykazanie przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności. W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, dla wykazania tezy, że w stosunku do "łąk turzycowych i trzcinowisk występujących na terenie obszaru Natura 2000" obowiązują inne minimalne normy niż te, które dotyczą łąk i pastwisk, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Z prezentowaną tezą należałoby się zgodzić jedynie wówczas, gdyby skarżący ubiegał się o płatność lub pomoc finansową z tytułu realizacji przedsięwzięć albo programu rolnośrodowiskowego lub o pomoc finansową w ramach działania płatność dla obszarów Natura 2000, a więc o płatność lub pomoc udzielaną w ramach działań objętych przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). W stanie prawnym wiążącym dla sprawy § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm stanowił, że grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk – okrywa roślinna jest koszona i usuwana, co najmniej raz do roku w terminie do dnia 31 lipca z tym, że w przypadku łąk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie: a) płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie określonym w przepisach w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, b) pomocy finansowej w ramach działania płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, c) pomocy finansowej w ramach działania: program rolnośrodowiskowy - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; Skarżący nie ubiegał się o pomoc finansową lub płatność wymienioną w § 1 ust. 1 pkt 2 a-c rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, lecz o płatność bezpośrednią do gruntów rolnych uregulowaną przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dla której minimalne normy w przypadku łąk określał § 1 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Wyjątki od zasady koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca uszły uwadze autorowi skargi kasacyjnej przy redagowaniu zarzutów obejmujących naruszenie przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia w sprawie minimalnych norm jak i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). Zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 2 tej ustawy płatność bezpośrednia przysługuje rolnikowi, jeżeli utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami. Utrzymywanie gruntu zgodnie z normami w przypadku łąk oznaczało koszenie i usuwanie okrywy roślinnej, co najmniej raz do roku, w terminie do dnia 31 lipca i nie ulega wątpliwości, że skarżący nie spełnił tego warunku, co czyni bezzasadnym zarówno zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego jak i zarzut naruszenia § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Nieusprawiedliwionym jest także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że zabrania się podejmowania działań mających w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Naruszenie tego przepisu skarżący upatruje w prawnym wymogu koszenia łąk w terminie do 30 lipca, określonym w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, a to oznacza, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje regulację prawną zawartą w tymże rozporządzeniu. Ponadto nie dostrzega treści zacytowanego uprzednio § 1 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nieuzasadnionym jest także zarzut naruszenia art. 2 pkt c Rozporządzenia Rady Nr 1782/2003. Przepis ten stanowi, że działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5. Powołany w zacytowanym przepisie art. 5 obligował Państwa Członkowskie do zapewnienia, by wszystkie grunty rolne, a w szczególności gruntu, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z wymogami środowiska. Jednocześnie w przepisie tym Państwom Członkowskim pozostawiono zdefiniowanie na poziomie krajowym lub regionalnym wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej. Wymogi te zostały zdefiniowane w krajowym porządku prawnym w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych wymagań, wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 17 ust.1 pkt 2 lit b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia minimalnych normy, uwzględniających art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz załącznik IV do tego rozporządzenia, a także wzięcia pod uwagę warunków glebowych i klimatycznych, istniejących systemów gospodarowania, wykorzystania gruntów rolnych, metod upraw i struktur gospodarstw rolnych, jak również art. 30 ust. 2 Rozporządzenia nr 796/2004. Rozporządzenie z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm było wielokrotnie zmieniane. Zmian dokonał normodawca również w 2007 r. ale nie obejmowały one minimalnych wymogów odnoszących się do łąk (rozporządzenie z dnia 5 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie minimalnych norm – Dz. U. Nr 197, poz. 1433). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.