IV SA/Wr 81/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. Decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 104 i 107 ust. 1 i 3 Kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 3 pkt 14 , art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1 -4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr. 139, poz. 992 ze zm.). §7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 lipca 2008r. złożonego przez J. M. postanowił odmówić wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie pielęgnacyjne przysługuje ojcu, matce dziecka lub opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Art. 3 pkt 14 stanowi, że opiekun faktyczny dziecka oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła do Sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem w sposób szczególny – poza faktyczną opieką nad dzieckiem musi złożyć wniosek o przysposobienie dziecka .Wnioskodawczyni nie spełnia tego warunku. Dnia 19 czerwca 2007r. złożyła przyrzeczenie przed Sądem Rejonowym w M. i została opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego S.M. – ale ta okoliczność nie daje podstaw do przyznania świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zainteresowana. Podniosła, że po konsultacji z sędzią ds. rodzinnych Sądu w M. otrzymała słowne zapewnienie, że jest opiekunem prawnym, faktycznym, oraz osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych wobec podopiecznego. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z Konstytucją w zakresie – w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyrok ten obowiązuje od 31 lipca 2008r. Wskazała, że 19 lipca 2007r. złożyła przyrzeczenie o opiece prawnej dla całkowicie ubezwłasnowolnionego S., który jest bratankiem jej męża. Podniosła, że zamieszkuje on z rodziną skarżącej od urodzenia i faktycznie zastępuje mu rodzinę. Ojciec S. nie żyje, matka nigdy się nim nie zajmowała, miała ograniczone prawa rodzicielskie. Stwierdziła, że obecnie jest bez środków do utrzymania, a opieka wymaga nakładów finansowych związanych z wyjazdami do lekarzy z podopiecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją nr [...] z dnia [...] po rozpoznaniu powyższego odwołania wskazując jako podstawę prawną art. 138§1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść decyzji organu I instancji oraz odwołania wnioskodawczyni a także dokonując rozważań – treść art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wreszcie brzmienie art. 114§1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, według którego przysposobić można osobę małoletnią, tylko dla jej dobra. Stwierdzono również, że zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z konstytucją, w zakresie w jakim uniemożliwia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Według organu z powyższego wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne powinna pozostawić w ściśle określonej relacji prawnej i faktycznej wobec osoby niepełnosprawnej wymagającej jej opieki. Świadczenie to może być przyznane rodzicowi dziecka niepełnosprawnego jego opiekunowi faktycznemu, który wystąpił z wnioskiem o przysposobienie oraz zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego – także osobie, która sprawuje opiekę nad uprawnionym do alimentów z jej strony niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskodawczyni nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie spełnia warunków do jego przyznania, nie jest matką S. M. nie wystąpiła i nie może wystąpić z wnioskiem o przysposobienie, gdyż S. M. jest osobą pełnoletnią, nie jest też osobą, o której mówi wyrok Trybunału Konstytucyjnego. S. M. jest bratankiem jej męża - tym samym nie jest osobą uprawnioną do alimentów na rzecz podopiecznego. Zgodnie z art. 128 K. r. i o obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ponadto zgodnie z art. 175 K. r. i o., w związku z art. 154-164 K. r. i o fakt sprawowania opieki prawnej nad osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną nie obciąża opiekuna prawnego obowiązkiem alimentacyjnym. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni. Twierdziła w niej, że nie zgadza się z interpretacją art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyroku Trybunału konstytucyjnego z 18 lipca 2008r. – sygn. akt P 27/07. Według skarżącej przepisy te zostały zinterpretowane w sposób błędny, zawężający i krzywdzący - jej prawa i prawa podopiecznego S. M. Ponadto celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest poprawa trudnej sytuacji rodzin opiekujących się osobami niepełnosprawnymi. Ustawodawca nie przewidział sytuacji wyjątkowej, że nie tylko osobą niepełnosprawną opiekują się rodzice czy rodzeństwo. Podkreśliła także, że S. M. wychowuje się w jej rodzinie od niemowlęctwa, uważa ją za matkę, męża wnioskodawczyni za ojca, na co dzień opieką nad nim zajmowała się babcia dziecka do czasu gdy sama doznała udaru i wymaga opieki. Od tego czasu wnioskodawczyni w pełnym zakresie sprawuje opiekę nad bratankiem męża, gdyż nikt nie poczuwa się do obowiązku opieki i wsparcia finansowego. Jest nie tylko jego opiekunem prawnym, ale i faktycznym . W tej sytuacji czuje się pokrzywdzona decyzją MOPS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, że mimo rozumienia trudnej sytuacji skarżącej, organy administracyjne nie mogły zadośćuczynić jej wnioskowi i przyznać świadczenie pielęgnacyjne albowiem są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa - art. 6 Kpa. Przepisy prawa materialnego nie zaś wola organu wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Obowiązek ten wyklucza stosowanie zasad współżycia społecznego. Wprawdzie art. 7 in fine Kpa udziela organowi administracji publicznej generalnego uprawnienia do uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, dopuszczając czynnik wartościujący przy rozstrzyganiu o istocie sprawy, ale tylko w decyzjach uznaniowych, a nie w decyzjach tzw. związanych w których wola ustawodawcy jest zdeterminowana treścią decyzji. Rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają charakteru uznaniowego - tym samy zastosowane w niniejszej sprawie art. 7 Kpa było niedopuszczalne. Wskazano, że Kolegium nie mogło podjąć innego rozstrzygnięcia niż zawarte w zaskarżonej decyzji choć zauważa, że zachowanie wnioskodawczyni i jej rodziny jest nieszablonowe, pełne poświęcenia w opiece nad bratankiem męża skarżącej. Nie może bowiem orzekać sprzecznie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1209 ze zm.) Sąd administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać swojej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względne stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej upsa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W ocenie Sądu nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania – tym samym skarga nie może być uwzględniona. Obie decyzje jako podstawę rozstrzygnięcia przyjmują art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) ze zm. zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych, a ponadto organ II instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie P 27/07. Interpretacja dokonana przez organy powyższych aktów jest prawidłowa. Nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, że jest błędna i zawężająca. Skarżąca wnioskiem z dnia 30 lipca 2008r. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratankiem męża S. M. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ustępie 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego uczenia rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Art. 3 pkt 14 tej ustawy podaje legalną definicję opiekuna faktycznego dziecka - którym jest wg tego przypisu osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do Sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Trybunał Konstytucyjny zaś we wskazanym wyżej wyroku stwierdził, że "art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ...) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Z powołanych wyżej aktów wynika, że osobami uprawnionymi do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest ojciec, matka lub opiekun faktyczny dziecka przez, którego należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, która wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie, a także mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego osobę zobowiązaną do alimentacji osoby niepełnosprawnej, której stan zdrowia uniemożliwia samodzielną egzystencję i wymaga opieki drugiej osoby. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu, że rozumienie pojęcia opiekun faktyczny dziecka przez dodanie iż jest to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, która złożyła wniosek o przysposobienie, odbiega od znaczenia powszechnie rozumianego tego pojęcia i zostało skonstruowane na potrzeby omawianej ustawy. Niesporny stan faktyczny sprawy – a to, że S. M., który jest osobą niepełnosprawną, nad którą sprawuje opiekę wnioskodawczyni, jest bratankiem jej męża i osobą dorosłą, której wnioskodawczyni nie przysposobiła, a jest jego opiekunem prawnym - nie daje podstaw do uznania, że skarżąca jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. spowodował nowelizację art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który od 2 stycznia 2009r. wprowadził również uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego dla osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Rozszerzony zakres osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zmienia ostatecznie w żaden sposób sytuacji prawnej wnioskodawczyni. Nie jest ona bowiem jak trafnie stwierdził organ osobą zobowiązaną do alimentacji. Ani jako krewna w linii bocznej, ani jako opiekun prawny. Przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w art. 154-164 tj. w rozdziale dotyczącym sprawowania opieki nie nakładają takiego obowiązku na wyżej wymienione osoby. Natomiast ustawa ta – kodeks rodzinny i opiekuńczy w dziale III Obowiązek alimentacyjny – w art. 128 stanowi na kim ciąży obowiązek alimentacyjny. Przepis ten mówi iż: obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo". Dalsze przepisy kodeksu, a to art. 129-132 wskazują kolejność osób zobowiązanych do alimentacji oraz sposób świadczenia osób równych stopniem. Z powołanych przepisów wynika, że nie tylko zainteresowana jako żona wuja S. M. nie jest zobowiązana do alimentacji ale również jej mąż – brat, ojca osoby niepełnosprawnej. Rozważenia powyższe dają podstawę do stwierdzenia wyprowadzonego wyżej, iż organy swoim rozstrzygnięciem nie naruszyły prawa. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, właściwie zinterpretowany przez organy, a także omówiony wyrok Trybunału nie daje podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać również należy, że zrozumiałe jest poczucie krzywdy jakie posiada wnioskodawczyni w związku z nieuwzględnieniem jej wniosku. Istotnie, gdyby jej podopieczny znajdował się w domu opieki lub innym zakładzie dla osób niepełnosprawnych koszty jego utrzymania ponoszone przez Skarb Państwa były znacznie wyższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonych aktów z prawem. Jak stwierdzono wyżej Sąd bada czy zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa i nie może ich korygować (art. 1 upsa) na podstawie zasad współżycia społecznego czy interesu społecznego. Ponadto zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 18 grudnia 1984r. SA/Po 1028/84, wyrok NSA z 22 września 1983r. SA/ Wr 367/83. Odnośnie zaś zasady wyrażonej w art. 7 Kpa dotyczącej uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela podnieść należy, że również w tym względzie orzecznictwo stoi na stanowisku, że zasady te mogą mieć zastosowane w sprawach uznania administracyjnego to znaczy wówczas, gdy treść decyzji nie jest zdeterminowana wolą ustawodawcy, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 8 września 1999r. I SA/Wr 1302/97, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995r. SA/Wr 2744/94. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozstrzygnięcie podjęte na jego podstawie nie ma charakteru uznaniowego. Z tych względów w ocenie Sądu organy nie były uprawnione do zastosowania zasady z art. 7 Kpa . Reasumując zatem, uznać należy, że skarga nie jest uzasadniona, dlatego też po myśli art. 151 upsa podlegała oddaleniu. J.T. 1.07.09r.