II SA/Po 209/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak(spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz Pismem z dnia (...) stycznia 2009 r. R. K. zwróciła się do Starosty M. z wnioskiem o zwrot gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa, położonego w obrębie (...), gmina (...), oznaczonego w ewidencji gruntów na dzień przejęcia jako działki nr (...),(...),(...) i (...) o łącznej pow. 33.5401 ha, alternatywnie o zwrot jego równowartości. W treści wniosku R. K. wyjaśniła, iż jest żoną zmarłego J. K., który był właścicielem wskazanego gospodarstwa, a gospodarstwo to zostało mu bezprawnie zabrane za czasów komunistycznych. Starosta M. decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) odmówił zwrotu przejętego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, lub jego równowartości, położonego w obrębie Kaliska gmina (...), oznaczonego w ewidencji gruntów na dzień przejęcia jako działki nr (...),(...),(...) i (...) o łącznej pow. 33.5401 ha. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż przedmiotowe gospodarstwo zostało nabyte przez J. K., będącego spadkobiercą testamentowym po zmarłym w dniu (...) kwietnia 1955 r. M. Ś. (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia (...) stycznia 1982 r.). Ustalono, iż w roku 1964 gospodarstwo zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w M. z dnia (...) czerwca 1964 r. Przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. z 1962 r. Nr 38 poz. 166). Ustalono, iż postanowienie o przejęciu nieruchomości wydane zostało na wniosek nr (...) z dnia (...) listopada 1963 r. i (...) grudnia 1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. Wydział Finansowy - Skarbowy Urząd Komorniczy, w wykonaniu uchwały nr (...) z dnia (...) października 1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. w sprawie wszczęcia postępowania o przymusowym przejęciu całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa za zaległe należności scalone, do którego załączono wykaz zadłużeń J. K. tytułem należności scalonych z dnia (...) listopada1963 r. Tym samym skierowanie wniosku do właściwego sądu było konsekwencją nie uiszczenia przez J. K. zaległych należności scalonych, pomimo wezwania i wyznaczenia terminu do zapłaty. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Sąd Powiatowy stwierdził, że wartość gruntów jest równa zadłużeniu wynikającemu z niezapłaconego podatku gruntowego, równoważnika pieniężnego za obowiązkowe dostawy i innych należności. Przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu Powiatowego z wyłączeniem działki, na której znajdowały się budynki, o powierzchni 0.32 ha - w późniejszym okresie zamienionej na nieruchomość Skarbu Państwa położoną w obrębie (...), gminie (...), o powierzchni 0.63 ha. Zdaniem organu szczegółowa analiza zgromadzonych dokumentów nie wykazała, aby w toku postępowania doszło do uchybień lub też nieprawidłowości – przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za zaległe należności odbyło się zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, przy dopełnieniu wymaganych procedur. Podkreślono również, że podniesiona przez R. K. kwestia rozbieżności w kwestii całkowitej powierzchni przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynikała z błędu pisarskiego, który wystąpił we wspomnianych wcześniej aktach ze zbioru dokumentów zamkniętej księgi wieczystej KW (...) Wykaz (...), a także wpisie w dziale I cytowanej księgi wieczystej, a mianowicie: w dokumentach do przedmiotowej księgi wieczystej pojawia się około roku 1929 (rok założenia księgi wieczystej KW (...) Wykaz (...)) błędna powierzchnia gospodarstwa rolnego 35.5401 ha, następnie skorygowana do wielkości prawidłowej 33.5401 ha, zgodnej ze wszystkimi innymi dokumentami dotyczącymi tego gospodarstwa rolnego, a więc archiwalnymi księgami katastralnymi jak również, w późniejszym okresie, operatem ewidencji gruntów. Z niewiadomych przyczyn powierzchnia gospodarstwa nie została sprostowana w samej księdze wieczystej, co skutkowało funkcjonowaniem błędnej powierzchni w dziale I wspomnianej księgi wieczystej aż do jej zamknięcia. Należy tutaj wspomnieć, że przy przejmowaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za zaległe należności posługiwano się prawidłową powierzchnią całkowitą gospodarstwa rolnego tj. 33.5401 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. K. wskazując, że gospodarstwo rolne, które należało do jej męża zostało nieprawnie zebrane. Jedynie budynki zostały zwrócone, natomiast ziemi do dzisiaj nie odzyskała. Ponadto odwołująca wskazała, że nie zgadza się z ogólną wielkością gospodarstwa podaną w decyzji, albowiem odziedziczyła gospodarstwo rolne o wielkości 35.5401 ha. Wojewoda decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie "kpa"), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) czerwca 2008 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W opinii organu II instancji analiza akt sprawy wskazuje, że przejęcie wnioskowanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa miało miejsce na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z (...) czerwca 1964 r. - w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. Z uzasadnienia niniejszego orzeczenia wynika, iż wartość gruntów była równa zadłużeniu wynikającemu z niezapłaconego podatku gruntowego, równoważnika pieniężnego za obowiązkowe dostawy i innych należności. Sąd Powiatowy wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 31 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym jeżeli właściciel nieruchomości rolnej jest zadłużony z tytułu należności państwowych określonych w art. 32 i nie zgłosił wniosku o przejęcie nieruchomości w zagospodarowanie lub na własność Państwa, może być wszczęte postępowanie o przymusowe przejęcie na własność Państwa takiej części gruntów tej nieruchomości, jaka według oszacowania wystarczy na zaspokojenie należności scalonych. Tym samym zarzut postawiony w odwołaniu, jakoby przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło w sposób nieprawny uznać należało za nietrafny, albowiem ówczesne prawodawstwo obowiązujące w momencie orzekania przez Sąd Powiatowy dopuszczało taką możliwość. Wskazano, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przewiduje możliwość zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że na podstawie tego przepisu mogą być zwrócone nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia w sposób ścisły ustawy, do których zastosowanie mają przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 31 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności nie podlega zwrotowi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem orzeczenie Sądu, na podstawie którego zostało przejęte gospodarstwo rolne, nie jest aktem prawnym o charakterze wywłaszczeniowym. Oznacza to, że skarżąca R. K. nie może domagać się zwrotu niniejszej nieruchomości w administracyjnym trybie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że za powyższym poglądem przemawia również okoliczność, iż wobec prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego stwierdzającego przejęcie gospodarstwa rolnego, zachodzi tzw. powaga rzeczy osądzonej, przejawiająca się niedopuszczalnością kontroli zasadności prawomocnego orzeczenia sądu w postępowaniu administracyjnym, co wynika z przepisu art. 365 § 1 Kodeks postępowania cywilnego. Tym samym w przedmiotowej sprawie zachodziła niedopuszczalność drogi administracyjnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania była kwestia możliwości zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powyższej ustawy przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Natomiast przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. wskazywał, że po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz, że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 06 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 148/08, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem wszczęcia postępowania sądowego było podjęcie uprzednio uchwały przez prezydium powiatowej rady narodowej. Uchwała ta określała granice przedmiotowe postępowania, a zarazem kognicję sądu w tym sensie, że bez tej uchwały postępowanie sądowe nie mogłoby się toczyć co do takiej nieruchomości, co do której nie zostało ono wszczęte na mocy uchwały prezydium powiatowej rady narodowej. Związanie Sądu tą uchwałą istniało zatem tylko w tych granicach. Dalsze związanie Sądu tą uchwałą nie istniało. Stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. z 1962 r. Nr 44, poz. 212 ze zm.) organ finansowy na podstawie uchwały prezydium powiatowej rady narodowej wzywał dłużnika do uregulowania należności scalonych w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania pod rygorem wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia o przejęcie na własność Państwa nieruchomości rolnej dłużnika. Oznacza to, że wniosek organu finansowego otwierał postępowanie sądowe toczące się w trybie nieprocesowym, w którym sąd samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 31 i art. 32 ustawy o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części czy całości nieruchomości ustalone przez władzę administracyjną w stadium postępowania przesądowego, Sąd rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy, nie był w tym zakresie związany, gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie własnych, danych mu przez ustawę samodzielnych uprawnień niezależnych od władzy administracyjnej. A więc sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej), jak i przesłanek materialnych z art. 31 i art. 32 powyższej ustawy. Oceniając zatem stosunek uchwały prezydium powiatowej rady narodowej do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa uznać należy, iż sąd nie był nią związany, miała ona charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego. Mając powyższe na względzie, Sąd wskazuje, że dokonywane na podstawie omawianej ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. przejęcie nieruchomości nie było wynikiem toczącego się w postępowania administracyjnego lecz wynikało z prawomocnego orzeczenia sądu. Uchwała organu jakim było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie niosła ze sobą skutku wywłaszczenia, lecz była niezbędna dla wszczęcia postępowania sądowego. Stąd, jak trafnie wskazał organ II instancji, przejęcie nieruchomości w trybie omawianej ustawy nie może zostać uznane za wywłaszczenie dokonane w trybie wywłaszczeniowym, bowiem nie było dokonywane w drodze władczego aktu organu administracji publicznej jakim jest decyzja administracyjna, lecz w drodze prawomocnego orzeczenia sądowego. Podkreślenia wymaga, że obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dopuszcza w art. 136 możliwość zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jakkolwiek użyte w treści powyższego artykułu określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości" nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez ustawę z o gospodarce nieruchomościami, to jednakże zwrot powyższy musi odnosić się wyłącznie do nieruchomości przejętych na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Pogląd taki prezentuje m.in. Gerard Bieniek w "Komentarzu do Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami", Zielona Góra 2000. Zdaniem powyższego autora zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (G. Bieniek, Komentarz do Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami Tom II, Zielona Góra 2000, str. 181 - 182). Podkreślenia jednakże wymaga, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia w sposób ścisły ustawy, do których zastosowanie mają przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Ponieważ, jak wyżej wskazano, dokonane, na podstawie art. 31 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności, przejęcie nieruchomości na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, nie kwalifikuje się jako akt wywłaszczeniowy, zwrot nieruchomości w drodze administracyjnej jest niemożliwy. Oznacza to, że skarżąca R. K. nie może domagać się zwrotu przedmiotowej nieruchomości w administracyjnym trybie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkować musiało umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji o tym właśnie stanowi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz