I OW 148/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Kujawsko - Pomorskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Kujawsko - Pomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa za zaległe należności od J. W. postanawia: odrzucić wniosek. Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej za zaległe należności. W uzasadnieniu wniosku podał, iż spadkobiercy po J. W. złożyli do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...] w części dotyczącej J. W. w przedmiocie przejęcia nieruchomości za zaległe należności. Wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. przekazał sprawę do załatwienia wg właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bydgoszczy stwierdzając, iż w świetle art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. przekazało z powrotem powyższą sprawę Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, wskazując, że wprawdzie zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, ale tylko w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, tj. organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast badanie legalności uchwał organów gmin przez organy nadzoru należy do kompetencji Wojewody zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie podzielił argumentów zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. Ponadto podał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2208/05 (LEX nr 205028), organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo jest samorządowe kolegium odwoławcze. W przypadku, gdy nie istnieje organ, który wydał decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, należy ustalić organ, na który przeszła właściwość, a w braku uregulowań prawnych w tym zakresie jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w odpowiedzi na wniosek podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Wskazało, że podstawą podjęcia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. uchwały z dnia [...] kwietnia 1971 r. w części dotyczącej J. W. w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa za zaległe należności stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Zdaniem Kolegium Wojewoda nie podjął czynności zmierzających do ustalenia organu właściwego w sprawie, lecz dokonał błędnej konstatacji, że przedmiotowa sprawa dotyczy zbadania zasadności decyzji wydanej przez jednostkę samorządu terytorialnego przez co też błędnie przyjął, że organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 Kpa). Zważyć bowiem należy, że takiej decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości rolnej nie było, a przedmiotem żądania strony jest unieważnienie uchwały b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., która w świetle postanowień art. 32 ust. 1 ww. ustawy o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności stanowiła jedynie o wszczęciu postępowania. Natomiast, zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 34 ust. 1 ww. ustawy, przejęcie nieruchomości następowało na podstawie postanowienia sądu i w tym przypadku było to o postanowienie Sądu Powiatowego S. z dnia [...] czerwca 1971 r. sygn. akt [...]. Stąd też przywołany we wniosku Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2208/05 (LEX nr 205028) – na potwierdzenie tezy o właściwości tut. Samorządowego Kolegium Odwoławczego całkowicie nie jest adekwatny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Natomiast badanie legalności uchwał organów gmin przez organy nadzoru należy do kompetencji wojewodów zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzygają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny) i to pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, z których jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Stosownie do art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczowa organu to zdolność prawna do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Podstawową przesłanką dla ustalenia właściwości rzeczowej organu jest przedmiot sprawy administracyjnej. Spór kompetencyjny może dotyczyć tylko sprawy indywidualnej należącej do właściwości wymienionych na wstępie organów i rozstrzyganych w drodze aktów administracyjnych lub aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznawany w niniejsze sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej J. W. na rzecz Skarbu Państwa za zaległe należności. Podstawę prawną podjęcia tej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. Nr 38, poz. 166) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. Nr 44, poz. 212 ze zm.). W świetle art. 33 ust. 1 cyt. ustawy przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Z art. 34 ust. 1 zdanie ostatnie cyt. ustawy wynika, że po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydaje postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem wszczęcia postępowania sądowego było podjęcie uprzednio uchwały przez prezydium powiatowej rady narodowej. Uchwała ta określała granice przedmiotowe postępowania, a zarazem kognicję sądu w tym sensie, że bez tej uchwały postępowanie sądowe nie mogłoby się toczyć co do takiej nieruchomości, co do której nie zostało ono wszczęte na mocy uchwały prezydium powiatowej rady narodowej. Związanie Sądu tą uchwałą istniało zatem tylko w tych granicach. Dalsze związanie Sądu tą uchwałą nie istniało. Stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 212 ze zm.) organ finansowy na podstawie uchwały prezydium powiatowej rady narodowej wzywał dłużnika do uregulowania należności scalonych w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania pod rygorem wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia o przejęcie na własność Państwa nieruchomości rolnej dłużnika. Jeżeli uchwała prezydium rady narodowej dotyczyła przejęcia części nieruchomości, organ finansowy wzywał dłużnika, aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania wypowiedział się, która część nieruchomości ma być przejęta. Jeżeli organ finansowy nie uzgodnił z dłużnikiem, jaka część nieruchomości ma być przejęta albo gdy dłużnik nie wypowiedział się w oznaczonym terminie, decyzję w tej sprawie wydawało prezydium rady narodowej, kierując się względami prawidłowej gospodarki. Wniosek organu finansowego otwierał postępowanie sądowe toczące się w trybie nieprocesowym, w którym sąd samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 31 i art. 32 cyt. ustawy. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części czy całości nieruchomości ustalone przez władzę administracyjną w stadium postępowania przedsądowego Sąd rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy, nie był w tym zakresie związany, gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie własnych, danych mu przez ustawę samodzielnych uprawnień niezależnych od władzy administracyjnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 69/68, OSNC 1969, nr 7-8, poz. 126). Oznacza to, że Sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej) jak i przesłanek materialnych z art. 31 i art. 32 cyt. ustawy. Oceniając zatem stosunek uchwały prezydium powiatowej rady narodowej do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa uznać należy, iż Sąd nie był nią związany, miała ona charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1971 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej J. W. za zaległe należności nie może być traktowane jako indywidualna sprawa administracyjna, w rozumieniu art.1 pkt 1 K.p.a. Była ona bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznanej przez sąd powszechny. Natomiast sądy administracyjne nie mogą zakresem swoich kompetencji wkraczać w uprawnienia sądów powszechnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.