IV SA/Wa 2208/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa - skargę oddala - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. – po rozpatrzeniu wniosku G. D. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1951 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w H. stanowiącej w dacie przejęcia własność M. z D. i J. D. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. D., zarzucając, że dekret z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...] (Dz. U. R.P. Nr [...] poz. [...]), który był podstawą prawną przejęcia nieruchomości, gwarantował właścicielom, których mienie zostało przyjęte prawo do otrzymania w miejscu osiedlenia gospodarstwa z innych gruntów. Poprzedni właściciele nie otrzymali w miejscu przesiedlenia ekwiwalentu za przejęte gospodarstwo, gdyż kwestionowane orzeczenie nie określało przedmiotu przejęcia. Wady tej nie usuneły kolejne orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. i w konsekwencji J. D. otrzymał tylko część należnego areału (mienie nieekwiwalentne do pozostawionego w H. w 1947 r.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2005 r. po rozpatrzeniu odwołania powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., który to organ obecnie już nie istnieje. Nie istnieje też materialnoprawna podstawa na jakiej orzeczenie zostało oparte (powołany w orzeczeniu dekret został uchylony). W tej sytuacji zdaniem organu jako kryterium właściwości rzeczowej przyjąć należy domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Państwowej Rady Narodowej w G. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec braku przepisu szczególnego wskazującego Wojewodę jako organ wyższego stopnia. Wojewoda [...] jest według organu odwoławczego niewłaściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia co prowadzi do uchylenia decyzji Wojewody i umorzenia postępowania przed tym organem. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. D. W skardze wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia bez odniesienia się do zarzutów zawartych w jego wniosku i bez rozpatrzenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 pkt 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów podnosi m.in., że kwestionowane orzeczenie było niewykonalne z powodu nieokreślenia przedmiotu przejęcia, nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym WRN jak przewidywało rozporządzenie wykonawcze, było opatrzone klauzulą natychmiastowej wykonalności choć dekret tego nie przewidywał. Takie uchybienia były zdaniem skarżącego oceniane w dotychczasowym orzecznictwie NSA jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Wyroki NSA należy jego zdaniem odczytać w ten sposób, że sąd przyjmował, że organem nadrzędnym w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest Wojewoda. Przytoczone w decyzji wyroki WSA, w których kwestionowana jest właściwość Wojewody do stwierdzenia nieważności orzeczenia ocenia jako odmienną linię orzeczniczą, której nie podziela. Według skarżącego to Wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do byłych prezydiów powiatowych rad narodowych gdyż przejął kompetencję byłych wojewódzkich rad narodowych, a te były wyższą instancją w stosunku do powiatowych rad narodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1951 r. w części dotyczącej przejęcia na własności Skarbu Państwa nieruchomości rolnej należącej do J. D. położonej w H. woj. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia skarżący (syn byłego właściciela) wniósł 13 maja 2003 r. do Wojewody [...]. Przepisy o właściwości organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej stosownie do art. 19 kpa i to w każdym stadium postępowania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia (patrz. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r.). Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] lipca 1951 r. zostało wydane na podstawie dekretu, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81). Przywołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które określałyby właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań dopuszczających przejmowanie przez państwo na mocy decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny nastręcza niewątpliwe trudności w ustaleniu właściwego organu do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącego orzeczenia. Według art. 157 § 1 kpa organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym jakie są organy wyższego stopnia rozstrzyga art. 17 kpa z którego treści nie można wprost wywieść właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie organu, który wydał kontrolowaną decyzję i jednocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne na jakich decyzja została oparta. W takim przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198 ze zm.) według którego do właściwości organów gminy przeszły – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122 poz. 593) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162 poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162 poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1 kpa i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Dz. U. Nr 22 poz. 268 ze zm.). W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu odwoławczego , który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Stwierdzenie naruszenia właściwości obligowało organ do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję i wskazując wojewodę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie przytoczył przepisów prawa na których oparł to stanowisko. Zawarte w skardze argumenty dotyczące właściwości organu nie podważają rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przytoczone przez skarżącego wyroki NSA, w których Sąd nie zawarł oceny co do organów administracji właściwych do orzekania w sprawie, a z czego skarżący wyciągnął wniosek, że nie kwestionowano wojewody jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji w tego typu sprawach są rozstrzygnięciami w konkretnych sprawach i nie wiążą Sądu ani organów w niniejszej sprawie. W orzecznictwie WSA prezentowane jest jednolite stanowisko, że w przypadku gdy nie istnieje organ, który wydał decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, należy ustalić organ na który przeszła właściwość, a w braku uregulowań prawnych w tym zakresie jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie gminy, (patrz wyroki w sprawach IV SA/Wa 440/04, IV SA 3579/03, IV SA/Wa 97/04, IV SA/Wa 471/04, IV SA/Wa 4738/03). Również NSA rozstrzygając spory kompetencyjne pomiędzy wojewodą, a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na rzecz państwa zajął stanowisko, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 kpa (OW 58/04, OW 83/04). W tej sytuacji skoro organ odwoławczy wykazał, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego choć zobowiązany, co do zasady do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji odmawiajacej stwierdzenia nieważności orzeczenia, a co za tym idzie nie mógł odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zaskarżona decyzja nie zamyka skarżącemu drogi do kontroli kwestionowanego orzeczenia. Stosownie do treści art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie , jest niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02. 153. 1270), orzekł jak w sentencji.