II GSK 763/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 433/09 w sprawie ze skargi Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. Okręgowej Izby Aptekarskiej na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. Okręgowej Izby Aptekarskiej na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny na mocy art. 94a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2001 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), przekazał do P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. pismo p. P. M. – Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. Okręgowej Izby Aptekarskiej, dotyczące treści folderów reklamowych apteki "D." położonej w S. przy ul. M. 7 oraz przy ul. B. 37. Od wyżej wymienionego postanowienia skarżący złożył do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podzielając stanowiska organu co do charakteru folderu uznając go za reklamę produktu leczniczego. Główny Inspektor Farmaceutyczny mając na względzie treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie uznał P. M. – Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. Okręgowej Izby Aptekarskiej za stronę postępowania, dlatego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. umorzył postępowanie. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na przepis art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także innym podmiotom, które mogą wykazać się interesem prawnym w tej konkretnej sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż skarżący nie ma interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku przez skarżącego, który to następnie został przekazany zgodnie z właściwością do P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. W związku z powyższym skarżący miał prawo kwestionować zapadłe rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętego rozstrzygnięcia. Wniesienie wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy albo utrzymującego w mocy decyzję/postanowienie pierwszej instancji albo uchylającego orzeczenie pierwszej instancji. W ocenie Sądu I instancji postępowanie odwoławcze może być umorzone, wówczas kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, dlatego też zdaniem Sądu organ miał obowiązek zakończyć tę sprawę orzeczeniem merytorycznym odnoszącym się co prawidłowości zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej Główny Inpektor Farmaceutyczny zaskarżył orzeczenie Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, iż Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej G. Okręgowej Izby Aptekarskiej był stroną postępowania, w związku z czym mógł wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji podmiotu jako strony postępowania administracyjnego ma posiadanie przez nią "interesu prawnego" lub "obowiązku". Podkreślono, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W ocenie kasatora najistotniejsze dla kategorii strony jest to, że na gruncie obowiązujących w danej dziedzinie przepisów jest ona podmiotem własnych praw bądź obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym w opinii kasatora złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez p. P. M. Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. Okręgowej Izby Aptekarskiej było bezprzedmiotowe, gdyż nie spełniał on przesłanek niezbędnych do uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym albowiem w przypadku instytucji rzecznika odpowiedzialności zawodowej niemożna ustalić normy prawa, której stosowanie może mieć wpływ na sytuację prawną w zakresie jego pozycji materialonoprawnej. Pojęcie strony może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku W przedmiotowej sprawie przepisy prawa materialnego nie dają rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej uprawnień lub obowiązków a postanowienie, które zostało wydane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w żaden sposób nie dotyczy jego sfery prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej G. Okręgowej Izby Aptekarskiej – P. M., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia 23 grudnia 2008 r. – wydanym na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 k.p.a. – po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 listopada 2008 r., którym przekazano – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – pismo skarżącego do P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. orzekł, iż "umarza postępowanie". Tej treści rozstrzygnięcie nie zostało jednak przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1–3 k.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżona decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję, w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Katalog rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie jest "zamknięty", a zatem organ odwoławczy nie był uprawniony do orzekania jedynie o "umorzeniu postępowania". Tej treści orzeczenie zostało zatem wydane bez podstawy prawnej, a zatem było nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Już tylko z tego powodu orzeczenie to podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a zatem Sąd I instancji trafnie to postanowienie uchylił. Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. zdaje się wynikać, iż Głównemu Inspektorowi chodziło o umorzenie postępowania odwoławczego, gdyż uznał, że skarżący nie mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że skarżącemu przysługiwało prawo do złożenia środka zaskarżenia na podstawie art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a., skoro organ uznając się za niewłaściwy przekazał jego podanie do organu właściwego. Interes prawny skarżącego do złożenia przewidzianego w tym przepisie środka zaskarżenia wynikał właśnie stąd, że jego podanie przekazano do rozpoznania innemu organowi. Zupełnie innym zagadnieniem podniesionym w skardze kasacyjnej jest kwestia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przepisów art. 53 ust. 2 i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. W skardze kasacyjnej twierdzi się, że skarżący nie miał interesu prawnego do złożenia takiego wniosku. Rzecz jednak w tym, że Główny Inspektor Farmaceutyczny – o czym już była mowa na wstępie niniejszych rozważań – nie uchylił postanowienia z dnia 12 listopada i nie umorzył postępowania, lecz ograniczył się tylko do "umorzenia postępowania". Tylko zaś w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji i umorzenia postępowania zachodziłaby potrzeba rozważenia, czy skarżący jako strona postępowania (art. 28 k.p.a.), był uprawniony do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Nie można też nie zauważyć, że w sprawie nie została wyjaśniona okoliczność, czy pismo skarżącego do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w ogóle wszczęło postępowanie przed tym organem, skoro zostało przekazane według właściwości do innego organu i czy dopiero przed tym ostatnim organem będzie można mówić o wszczęciu postępowania. Jeżeli tak, to ten organ będzie uprawniony do badania, czy skarżący ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest to zaś istotna okoliczność w sprawie, gdyż tylko postępowanie administracyjne, które zostało skutecznie wszczęte musi być zakończone w formie przewidzianej przez prawo, a więc również w formie umorzenia postępowania. Odmienne postępowanie, a więc umorzenie postępowania, które nie zostało wszczęte naruszałoby podstawowe standardy postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.