II SA/Po 1070/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. T. z dnia [...]r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska W dniu 28 marca 2008 r. do Urzędu Miasta w N. T. wpłynął wniosek inwestora – D. Ł., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji - budowy budynku obiektu magazynowo-warsztatowego z myjnią samochodową na potrzeby własne inwestora, częścią administracyjno-socjalną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], G., gmina N. T l. Zgodnie z tym wnioskiem w południowej części działki zakładano budowę jednego budynku magazynowo-warsztatowego o powierzchni zabudowy ok. [...] m2. Obiekt podzielony zostanie kubaturowo na bryły o powierzchni około [...]m2. Budynek biurowy o powierzchni około [...]m2 zlokalizowany zostanie na północno-zachodnim narożniku działki. Planowana jest budowa portierni o powierzchni około [...]m2. Do wniosku załączono uzgodnienia w zakresie przyłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej oraz wodno-kanalizacyjnej, projekty koncepcyjne obiektów planowanej inwestycji, mapy sytuacyjno-wysokościowe. Burmistrz N. T. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] znak [...] , na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust.1 w zw. z art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej w skrócie ustawa o p.z.p.). oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z tą zmianą, że powierzchnię zabudowy dla budynku magazynowo-warsztatowego określono do [...] m2, , a portierni do [...] m2. Ponadto wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od dróg gminnych, określono obowiązującą formę zabudowy: dachy płaskie lub dwuspadowe o nachyleniu połaci do 30°, wysokość budynków do dwóch kondygnacji nadziemnych o wysokości 9,0 m, wysokości elewacji do 6,0 m, zawarto wskazania odnośnie projektowania, budowy oraz użytkowania inwestycji. Określono sposób obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Od decyzji tej odwołanie złożył skarżący K.K. wnosząc o jej uchylnie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez przyjęcie dla ustalenia warunków zabudowy - opracowanej w ramach postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w pojęciu działki sąsiedniej, o której jest mowa w tym przepisie. Wskazał, iż w przedmiotowej analizie przywołano tereny, które nie graniczą z działką oraz niejednokrotnie nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej. Wskazał, iż na niektórych z tych terenów nie prowadzi się żadnej działalności, która mogłaby być podstawą dla ustalenia jej funkcji, pozwalającej na zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 w zakresie podobieństwa zabudowy, jej parametrów, gabarytów i linii zabudowy oraz intensywności. Wskazał, iż gdyby nadać pojęciu sąsiedztwa szersze znaczenie, to obejmując analizą tereny niezbyt odległe od działki będącej przedmiotem wniosku, to okaże się, że istniejąca zabudowa to budynki mieszkalne, jednorodzinne z nielicznymi budynkami gospodarczymi, służącymi potrzebom mieszkańców. W konsekwencji lokalowanie w tym terenie obiektu magazynowo-warsztatowego wraz z myjnią obsługującą 70 samochodów ciężarowych, narusza art. 61 ust. 1 przedmiotowej ustawy oraz narusza interesy osób trzecich, właścicieli domów jednorodzinnych, którzy inwestowali na terenach leżących na peryferiach miasta w przekonaniu, że znajdą dla siebie spokojne i bezpieczne środowisko, a działo się to za zgodą organu, który teraz zmienia przeznaczenie tych terenów. Zdaniem skarżącego nie można niejasnych przepisów interpretować w sposób niekorzystny dla innych właścicieli nieruchomości, sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu analizy, której treść i wyniki przedstawiono do akt, wykonano także załącznik graficzny. Wykonana analiza wykazała, a skarżący to potwierdza, że na obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. W tej sytuacji organ administracji publicznej nie mógł odmówić wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odmowa wydania warunków zabudowy w tej sytuacji rażąco naruszałaby prawo. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż analiza przedstawionego materiału dowodowego wykazała, że w obszarze objętym wnioskiem możliwe jest ustalenie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże o parametrach znacznie niższych, aniżeli wnioskowano. Tak ustalone warunki inwestor przyjął. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu osób trzecich organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza interesu osób trzecich, a ewentualne hałasy związane z działalnością inwestora mogą stanowić co najwyżej naruszenie interesu faktycznego, który to interes jest w pozycji słabszej względem ewentualnego naruszenia interesu osób trzecich. Zdaniem organu hałas do tej kategorii nie należy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K.K . Podtrzymał zarzuty przytoczone w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił nadto, iż decyzję organu I instancji zaskarżył mając przymiot uczestnika postępowania. Zaprzeczył, jakoby przyznał w odwołaniu, iż na sąsiednich działkach znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W jego ocenie organ nie zrozumiał treści odwołania, w przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, iż świadomie zmienił treść jego odwołania. Podkreślił, iż ze znanego mu załącznika graficznego wynika, że działka nr [...] sąsiaduje z nieruchomościami zabudowanymi wyłącznie budynkami jednorodzinnymi. Zdaniem skarżącego organ I instancji miał świadomość ryzykownego rozstrzygnięcia, dlatego ograniczył gabaryty inwestycji, licząc że w ten sposób uzyska akceptację uczestników postępowania. Wskazał, iż po wybudowaniu inwestycji o ustalonych decyzją gabarytach, inwestor nie będzie miał przeszkód do jej rozbudowy, w oparciu o stan faktyczny, jaki będzie istniał po powstaniu inwestycji, o której stanowi zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, iż materiał dowodowy z akt sprawy przeczy twierdzeniom skarżącego. Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna zarówno tekstowa, jak i graficzna, uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich okolicznościach podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o p.z.p.). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać). Dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1. W świetle wskazanych regulacji ocenie podlega zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, w konsekwencji czego podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy dana inwestycja może powstać, jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., a więc na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W rozpatrywanej sprawie część graficzna akt sprawy nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. W załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji, zatytułowanym "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" podano, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 i mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz mapy katastralnej w skali 1:5000. W świetle przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. wyłącznie mapa zasadnicza w skali 1000, która wymieniona została w wynikach analizy, jest mapą dopuszczoną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Mapa zasadnicza zawiera bowiem niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.). Takiego charakteru nie posiadają mapy sytuacyjno-wysokościowe, a taka właśnie mapa załączona została przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jest załącznikiem do decyzji organu I instancji oraz przywołana została w przedmiotowej analizie. Mapy sytuacyjno-wysokościowe mogą natomiast stanowić podkład do naniesienia granic planowanej inwestycji, o ile zawierają wszystkie te elementy, które dadzą pełny jej obraz w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu mapy sytuacyjne-wysokościowe, które zostały wykorzystane przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie, wymogu tego nie spełniają, bowiem o ile naniesiono na nie linie rozgraniczające nieruchomości, na której inwestycja jest planowana, numery ewidencyjne działek oraz elementy sieci uzbrojenia terenu, to obejmują swoim zasięgiem zbyt mały obszar. Skoro zasięg obszaru analizowanego podlega ocenie merytorycznej, to na załączonej do wniosku kopii mapy powinien znaleźć się cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji (por. Z.Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" Wyd. C.H.BECK Wyd, 4 Warszawa 2008, str. 405). W konsekwencji Sąd uznał, że uchybienie w postaci nie dochowania wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. miało wpływu na wynik sprawy. Zastrzeżenia Sądu dotyczą także dokumentacji graficznej wykorzystanej na potrzeby sporządzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Do akt niniejszej sprawy załączono bowiem trzy mapy, które powołano w wynikach analizy - dwie mapy zasadnicze w skali 1:1000 oraz jedną mapę sytuacyjno-wysokościowe w skali 1:1000. Na tych trzech mapach oznaczono obszar analizowany oraz obszar działki objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, przy czym wadliwie zakreślono jako obszar inwestycji działkę nr [...], a więc działkę inną, aniżeli ta, której wniosek dotyczył (nr [...]). Powyższe trzy mapy, po ich zestawieniu, nie dają pełnego obrazu obszaru analizowanego, pozwalającego określić, czy planowana inwestycja nie naruszy ładu i porządku przestrzennego. Nadto, wyznaczone na tych trzech mapach punkty A,B,C,D, jako granice obszaru analizowanego, nie łączą się. Jednocześnie w uzasadnieniach obu decyzji nie wyjaśniono, jaki obszar analizowany przyjęto w niniejszej sprawie, a wskazać należy, iż uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. W powyższym zakresie wymogów tych nie spełniają także uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji. Akta sprawy nie zawierają ponadto mapy katastralnej w skali 1:5000, do której odwołano się w wynikach analizy. Zauważyć jednakże należy, iż przepis art. 52 ust. 2 ustawy o p.z.p. dopuszcza mapę katastralną w przedmiotowym postępowaniu, lecz w mniejszej skali - 1:1000, a w przypadku inwestycji liniowych - 1:2000, tym samym odwołanie się w wynikach analizy do mapy katastralnej o innej skali narusza wymogi ustanowione dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W świetle powyższego, skoro z akt sprawy - ich części graficznej, nie wynika, jaki teren obszaru analizowanego został wyznaczony, to uznać należy, iż sporządzona analiza funkcji i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji, bowiem nie dają pełnego obrazu sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. Nie można zatem uznać, aby organy dostatecznie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia decyzji podjętych w obu instancjach. Jak wyżej wskazano z treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, iż reguluje on minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Należy bowiem zauważyć, że organ ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która statuuje obowiązek dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowy zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu urbanistycznego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, podzielić należy pogląd, prezentowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z.Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Odnosząc się w tym miejscu do wskazywanych przez skarżącego uciążliwości, które będą następstwem powstania i funkcjonowania planowanej inwestycji, wskazać należy, iż ocena możliwości zagospodarowania trenów przeprowadzana jest w trybie ustawy o p.z.p., która nie wyklucza przeznaczenia terenów pod inwestycje obiektywnie uciążliwe. W sytuacji, gdy przeprowadzona w sposób prawidłowy analiza wykaże, iż dopuszczalne jest zagospodarowanie działki zgodnie z wnioskiem inwestora, rzeczą realizacji inwestycji będzie wprowadzanie takich rozwiązań, które szkodliwe oddziaływanie minimalizuje. Powyższe pozostaje jednakże poza materią przedmiotowego postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w oparciu o wymaganą przepisami dokumentację kartograficzną, oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy, a następnie orzeknie w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mając na uwadze wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. Uzasadnienie przyszłej decyzji winno przy tym zawierać wyjaśnienie co do dopuszczalności planowanego zamierzenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy. W oparciu o przepis art. 152 Sąd orzekł o zakazie wykonania zaskarżonej decyzji, który to zakaz obowiązuje do dnia prawomocności niniejszego wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK