IV SA/Wa 517/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. H. kwotę 9217 (dziewięć tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o wymierzeniu A. H. kary pieniężnej w kwocie 431.420,59 zł, za zniszczenie spowodowane niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych, 14 drzew z gatunku olsza czarna rosnących na należącej do A. H. działce nr [...] z obrębu [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [...], znak: [...], podjętą w dniu [...] listopada 2006r. Burmistrz Gminy K. wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 426.589,80 zł. A. H. za zniszczenie drzew, spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych, rosnących na działce nr [...] z obrębu [...] w B. Decyzja została wydana na podstawie art. 88 oraz art. 89 ustawy 2 dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W treści uzasadnienia Burmistrz wyjaśnił, że w trakcie oględzin przedmiotowej działki stwierdzono zniszczenie 14 olsz. Drzewa te uschły z powodu braku dostępu powietrza do korzeni, co spowodowane zostało nasypaniem na korzenie ziemi, szczelnej warstwy zlewnego, siwego iłu w latach 2004 - 2005. Doły, które wykopano w roku 2006 dla ratowania drzew, były zbyt małe, płytkie i miały szczelne dno, dlatego nie były skuteczne. Drzewa uschły jesienią 2005 roku i nie podjęły wegetacji w 2006 roku. W najbliższym otoczeniu nie zaistniały inne przyczyny mogące wywołać zamarcie przedmiotowych drzew. W wyniku złożonego przez A. H. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność zgromadzenia w sprawie kompletnego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Gminy K., decyzją z dnia [...] października 2007 r. orzekł o wymierzeniu A. H. kary pieniężnej w kwocie 431.420,59 zł, za zniszczenie, spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych, 14 drzew z gatunku olsza czarna rosnących na działce nr [...] z obrębu [...], należącej do A. H. W odwołaniu od powołanej decyzji organu pierwszej instancji, pełnomocnik A. H. zarzucił: 1. naruszenie art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej: "k.p.a.", przez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, 2. naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, 3. naruszenie art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędne obliczenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej, 4. naruszenie art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez nie określenie w decyzji istotnych okoliczności faktycznych sprawy takich jak: wskazanie osoby odpowiedzialnej za zniszczenie drzew a także wskazanie daty zdarzenia, 5. naruszenie art. 88 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez nie uwzględnienie okoliczności wskazujących na możliwość zachowania żywotności drzew, 6. błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do przyjęcia, iż jedyną przyczyną obumarcia drzew było zasypanie ich korzeni i pozbawienie ich w ten sposób dostępu tlenu, 7. błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do przyjęcia, iż roboty ziemne skutkujące zasypaniem korzeni drzew były prowadzone osobiście przez stronę i nosiły znamiona zawinienia, 8. naruszenie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 46 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji poprzez przypisanie stronie odpowiedzialności o charakterze karnym bez zapewnienia gwarancji materialnych i formalnych właściwych dla postępowania o czyny karalne. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu doprecyzowano zarzuty wskazując, że nie uwzględniono wskazań organu odwoławczego, który uchylił poprzednią decyzję w sprawie co do nakazu ustalenia osoby odpowiedzialnej za zniszczenie drzewostanu, i przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia SKO sposobu obliczania kary, zgodnego z brzmieniem ustawy. Ponadto zarzucono zastosowanie stawek kar późniejszych niż w dacie prowadzenia prac ziemnych i orzekania po raz pierwszy w sprawie oraz braki w treści decyzji poprzez zaniechanie precyzyjnego określenia w jakim okresie tj. czy po dniu 1 maja 2004r. miało miejsce zniszczenie a także możliwe naruszenie art. 2 Konstytucji (zasady państwa prawnego), z uwagi na całkowity brak vacatio legis ustawy ogłoszonej w Dz.U. w dniu 30 kwietnia 2004 r. W odwołaniu zwrócono uwagę na pominiętą przez organ I instancji kwestie częściowego zachowania żywotności niektórych olsz, które wbrew ekspertyzie dendrologicznej prof. M. S. podjęły wegetację w roku 2007 r., co zostało wykazane w ekspertyzie Rzeczoznawców Stowarzyszenia N. (w aktach sprawy). W odwołaniu wskazano, że błędy w ustaleniach faktycznych dotyczą także pomiaru drzew. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2007 r. SKO stwierdziło, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, postępowanie nie ma wad formalnoprawnych i kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu materialnemu i proceduralnemu. Ponadto organ stwierdził, że przywołana przez stronę skarżącą ekspertyza nie podważa ustaleń i wniosków zawartych w ekspertyzie sporządzonej za zlecenie organu. Zdaniem organu uprawnione jest stwierdzenie, że opinie te w istotne ze względu na rozstrzygnięcie części są zbieżne wskazując jako główną lub jedyną przyczynę zamarcia olsz zasypanie ich korzeni i pozbawienie ich w ten sposób, dostępu tlenu. Kolegium jako nie popartą niezbędnymi dowodami, zatem niewiarygodną, uznało natomiast tą część ekspertyzy mgr. A. M., gdzie wskazano, że na powstanie zjawiska zamarcia olsz miało wpływ gromadzenie śmieci na przedmiotowym terenie oraz prace melioracyjne. Z dokonanych ustaleń, w tym zdjęć satelitarnych, na których widoczny jest zespół przedmiotowych olsz, widać, że zwałka śmieci miała miejsce wzdłuż ulicy [...], na terenie dostępnym dla pojazdów. Dostęp dla samochodów w miejscu lokalizacji olsz był praktycznie niedostępny, co zmieniło się po dokonaniu przez odwołującą robót utwardzeniowych w ramach prowadzonej inwestycji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1. naruszenie art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez wymierzenie kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony, 2. naruszenie art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędne obliczenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej, 3. naruszenie art. 139 k.p.a. przez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, 4. naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, 5. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie w pełni stanu faktycznego, 6. naruszenie art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez nie określenie w decyzji istotnych okoliczności faktycznych sprawy tj. daty zdarzenia, 7. naruszenie art. 88 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez nie uwzględnienie okoliczności wskazujących na możliwość zachowania żywotności drzew. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zasady i tryb wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych określone zostały w art. 88 i 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229). W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy K. wymierzył skarżącej administracyjną karą pieniężną w wysokości 431.420,59 zł za zniszczenie spowodowane niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych 14 drzew z gatunku olsza czarna rosnących na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność skarżącej. Przedmiotową karę pieniężną wymierza się niezależnie od tego czy podmiot dopuszczający się takiego deliktu administracyjnego miał świadomość istnienia obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Podkreślenia wymaga przy tym, iż art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, na którym została oparta zaskarżona decyzja, posiada bez wątpienia charakter represyjny, nakazuje bowiem w razie zaistnienia przesłanek ustawowych wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej znacznej wysokości. Za uprawniony uznać należy w powyższym kontekście zarzut niewłaściwego zastosowania stawek opłat obowiązujących w dacie orzekania przez organ I instancji, określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 r. w prawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 (M. P. Nr 73, poz. 733). Wskazać bowiem należy, iż przepisów ustanawiających sankcje administracyjne co prawda nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego czy tez karnego skarbowego, jednakże ich represyjnego charakteru wynikającego chociażby z wysokości kar, które niekiedy mogą być porównywalne bądź nawet wyższe od kar grzywny grożących za przestępstwa lub wykroczenia, nie można bagatelizować (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 17/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 30). Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i 138 k.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administarcyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. , sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącą a organem administracji w rozpoznawanej sprawie powstał z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznaczył treść obowiązku administracyjnoprawnego, dlatego też sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zniszczenia drzew (wskazanej w ekspertyzie dendrologicznej prof. dr. hab. inż. M. S. z 28 października 2006 r.), tj. stawek z 2005 r. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne obliczenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Należy bowiem stwierdzić, iż zastosowana przez skarżącą interpretacja dyspozycji art. 89 ust. 1 ustawy jest błędna, ponieważ już z literalnego brzmienia art. 89 ust. 1 ab initio wynika, iż "administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów". Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku sformułowanie wskazujące, że kara pieniężna jest trzykrotnie wyższa od opłaty za usunięcie drzew, natomiast zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Również z treści art. 85 ust. 4 wynika, iż jednym z elementów opłaty za usunięcie drzew jest współczynnik różnicujący stawki w zależności od obwodu pnia. W świetle powyższych regulacji podstawą naliczenia administracyjnej kary pieniężnej jest zawsze prawidłowo ustalona opłata za legalne usunięcie drzew, którą następnie zwiększa się trzykrotnie oraz ewentualnie powiększa w przypadkach przewidzianych w ustawie. Odnosząc się do zawartego w art. 89 ust. 1 ustawy odesłania do stosowania stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, należy zatem stwierdzić, iż cel i funkcje kary pieniężnej nakazują uwzględnienie w tym zakresie reguł wykładni celowościowej. Przytoczone powyżej regulacje prawne wskazują bowiem jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy było aby kara pieniężna za zniszczenie drzew była wyższa od opłaty za zgodne z prawem usunięcie drzew. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ pierwszej instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazać w tym względzie należy bowiem, iż przepis art. 139 nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej, analogicznie jak w rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79). Wynika to z wykładni językowej przepisu art. 139, który wyraźnie ogranicza swój zakres do postępowania i decyzji organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutu braku ustaleń w zakresie osoby odpowiedzialnej za zniszczenie drzewostanu, w szczególności braku wskazania, iż obumarcie drzew nastąpiło na skutek zawinionego działania skarżącej, należy zauważyć, iż organy obu instancji wykazały w uzasadnieniach decyzji, iż brak jest przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącej, która jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości i osobą, na zlecenie której przeprowadzono prace, w ramach których dokonano działań skutkujących obumarciem drzew. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, iż karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wymierza się właścicielom nieruchomości, bądź ich posiadaczom, bowiem tylko oni mogą dopuścić się deliktu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody tylko oni mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew. Wobec zaś tego, że nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, o jakim mowa w przywołanym przepisie, to oczywiście nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2006 r. II SA/Ol 780/05, wyrok WSA w Opolu z dnia 2 lutego 2006 r. II SA/Op 194/05). Ponadto, za niezasadny uznać należy zarzut braku ustaleń w zakresie jednoznacznego określenia okresu, w którym dokonano zniszczenia drzew. W uzasadnieniach obu rozstrzygnięć wskazano bowiem, powołując się na dowód z ekspertyzy dendrologicznej wykonanej przez prof. dr. hab. inż. M. S., iż obumarcie drzew nastąpiło w 2005 r. Wskazać również należy, iż, wbrew twierdzeniom skarżącej, z późniejszej ekspertyzy mgr. inż. A. M., sporządzonej na zlecenie strony, nie wynika, iż niektóre z przedmiotowych olsz podjęły wegetację w 2007 r. W trakcie rozprawy w dniu 18 maja 2007 r. ekspert przyznał bowiem, iż drzewa wskazane jako żywe w ekspertyzie nie stanowią przedmiotu postępowania (k. 24 akt adm.). Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.