II SA/Op 50/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ochrony zwierząt 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...], nr [...], orzekającej w pkt 1 rozstrzygnięcia o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła, stanowiącego jego własność, i o przekazaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. - 13 jałówek, 6 cieląt i 4 byków; K. D. - 7 krów; B. S. - 10 krów; J. K. - 10 krów, oraz nakazującej w pkt 2 natychmiastowe wykonanie decyzji, a w pkt 3 decyzji - obciążającej właściciela bydła kosztami jego transportu, utrzymania i leczenia. Niniejsze zawiadomienie przesłano K. P., Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w G. i Wójtowi Gminy B., pouczając o prawie składania wyjaśnień. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji, utrzymując, że dotknięta jest ona wadami ujętymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a dokładnie w pkt 4 tej regulacji, jako że sporny akt skierowano m.in. do osób, które nie są stronami w sprawie (Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w D., K. D., B. S., J. K.), a także w pkt 2, bowiem orzeczenie o przekazaniu zwierząt podjęto bez podstawy prawnej. Co do nałożenia decyzją rygoru natychmiastowej wykonalności i zobowiązania właściciela stada do ponoszenia kosztów jego transportu, utrzymania i leczenia, wyrażono stanowisko, iż kwestie te wynikają wprost z przepisów ustawy, zatem decyzja w tym zakresie dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W decyzji tej organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, akcentując, iż z wnioskiem o odebranie właścicielowi stada bydła wystąpił Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. Komisyjnie stwierdzono, że bydło jest w stanie krytycznym i przebywa "pod gołym niebem". Poza tym ujawniono, że pomieszczenia gospodarskie K. P. są zdewastowane, nie posiada on słomy oraz paszy, a latem wspomniane bydło wychodzi poza teren posesji w poszukiwaniu pożywienia. W tych okolicznościach Wójt Gminy B. uznał, że w sprawie mają zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 10, art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz.1002 ze zm.) i zdecydował o odebraniu właścicielowi 50 sztuk bydła oraz przekazaniu ich określonym w decyzji podmiotom. Nadto nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i orzekł o obciążeniu K. P. kosztami transportu, utrzymania i leczenia bydła. Decyzja ta została skierowana do właściciela bydła, Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. oraz podmiotów, którym przekazano stado. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało też, że Wójt Gminy wydał [...] jeszcze jedną decyzję o tym samym numerze, także rozstrzygającą o odebraniu bydła i jego przekazaniu określonym podmiotom oraz nakładającą rygor natychmiastowej wykonalności i obciążającą właściciela bydła kosztami jego transportu, utrzymania i leczenia. Ta ostania decyzja, skierowana już tylko do K. P. oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii w G., była badana w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uchyliło ją w całości i orzekło o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła. Dalej, w zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny i rozważania ujęte w decyzji Kolegium z dnia [...], a oceniając jej prawidłowość przypomniał, że obecnie jego zadaniem jest odniesienie się do decyzji własnej, co do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu, zespół orzekający Kolegium rozpoznający sprawę po raz pierwszy, słusznie powołał się na przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, kojarzący pojęcie "strony postępowania" m.in. z interesem prawnym, który to interes powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Dlatego też zasadnie odniesiono się do przepisów ustawy o ochronie zwierząt. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 10 tej ustawy zabronione jest znęcanie się nad zwierzętami, przez które należy rozumieć m.in. utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania. Tak traktowane zwierzę - stosownie do treści art. 7 ust. 1 omawianej ustawy - może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta i przekazane określonym w ustawie podmiotom. Przy takim brzmieniu przepisu trafnie uznało Kolegium w decyzji z dnia [...], że skierowanie decyzji Wójta z dnia [...] także do podmiotów, którym przekazano zwierzęta, i które nie mogły być stroną toczonego postępowania, wyczerpało przesłankę nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Badając dalej decyzję z dnia [...], Kolegium zauważyło, iż w sposób prawidłowy stwierdzono koleją wadę skutkującą nieważnością decyzji z dnia [...], a to wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w osnowie spornej decyzji Wójt Gminy B. zawarł rozstrzygnięcie o przekazaniu zwierząt, podczas gdy nie jest to kwestia rozstrzygana w formie decyzji, a także orzeczono o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji oraz o obowiązku pokrycia kosztów transportu, utrzymania zwierząt i ich leczenia, w sytuacji gdy kwestie te wynikają wprost z ustawy (art. 7 ust. 2 przedmiotowej ustawy). W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] jest prawidłowa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone K. P., Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w G. i Wójtowi Gminy B. Skargę na decyzję z dnia [...] złożył K. P., podnosząc, że decyzja Wójta odbierająca mu zwierzęta jest "kłamliwa i niewiarygodna". Składał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokumenty, z których wynika, iż domagał się ponownej kontroli na swojej posesji przeprowadzonej przez niezależną komisję. Prowadzi nowoczesny chów bydła na wybiegu, w oparciu o zalecenia z czasopism i postanowień Unii Europejskiej, o których nic nie wiedzą zarówno służby Gminy, jak i weterynarze. Zdarzyło się, że bydło przerwało ogrodzenie, choć był to przypadek odosobniony, a osoby rzekomo pokrzywdzone nie domagały się odszkodowania. Działania Wójta i pracowników Gminy uznał skarżący za nieudolne, nie otrzymał umorzenia podatku, choć ubiegał się o taką ulgę. Zmuszony natomiast został do zakupienia paszy, a w końcu i tak zabrano mu bydło. Wnosząc o oddalenie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do jej uwzględnienia, zwłaszcza że K. P. kwestionuje jedynie zasadność odebrania zwierząt. W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2009 r. K. P. wniósł o "unieważnienie" całości decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...], także jej pkt 1. Decyzje Kolegium są dla niego niezadowalające. Ponadto organ odwoławczy pominął, że na czas trwania postępowania odwoławczego i sądowego wykonanie decyzji o zabraniu bydła powinno być wstrzymane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniono dokładnie sprawy, zwłaszcza w aspekcie chronionych interesów obywateli. Twierdzenia komisji badającej bydło a także wywody decyzji Wójta są nieprawdziwe, dlatego tak ważne było, by skarżący został wysłuchany, i by mógł przedstawić zasady na jakich prowadzi hodowlę oraz wskazać miejsce przechowywania paszy, siana i słomy. Organy administracyjne obu instancji, określając kondycję krów, nie uwzględniły faktu, że nie są one przeznaczone na mięso, a ponadto wiele z nich dopiero co się wycieliło. K. P. nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że stan jego obiektów gospodarczych jest zły. Uważa, że stado jest zdrowe, odpowiednio karmione, czego dowodem jest chociażby to, że przekazuje mleko do mleczarni od 2002 r. Dalej zarzucił, że nie rozumie toczącego się postępowania z racji na liczne decyzje podjęte w sprawie odebrania bydła i wnosi o jego oddanie oraz pokrycie wielu strat, jakie poniósł od grudnia 2007 r. W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymał stanowisko procesowe skargi wraz z jego argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wywiedzionych. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem Sąd wziął pod uwagę uchybienia, które nie zostały podniesione przez skarżącego, a które zdeterminowały sposób rozstrzygnięcia. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ogólną uwagą, iż sądy administracyjne badają akty organów administracji państwowej w aspekcie prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (podkr. autora) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje także w sytuacji, gdy zostaną ujawnione wady zaskarżonego aktu administracyjnego, stanowiące przyczynę stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jak z powyższego wynika, wadliwości zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć mogą mieć różny charakter, co jednak nie oznacza, że orzeczenie uwzględniające skargę można oprzeć na dowolnie wybranych przesłankach ustawowych. Wręcz przeciwnie, sąd zobowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu według określonej kolejności. I tak, w pierwszym rzędzie bierze pod uwagę wady powodujące nieważność decyzji. Następnie sąd bada, czy naruszono przepisy procedury administracyjnej, a w dalszej kolejności, czy doszło do naruszenia norm prawa materialnego. Przenosząc wyżej zaprezentowane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd - przede wszystkim - uwzględnił okoliczność, że orzekające dwukrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, nie przeprowadziło postępowania z udziałem wszystkich osób legitymujących się interesem prawnym. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...], nr [...], zostały wydane w sprawie związanej z czasowym odebraniem 50 sztuk bydła jego właścicielowi – K. P. i opierały się na regulacji art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz na materialnoprawnych regulacjach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), a to art. 5, 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, 1a, 1b i 1c tej ustawy. Z treści badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Wójta Gminy B. wynika, iż jej rozstrzygnięcie obejmuje swym zakresem m.in. przekazanie bydła należącego do K. P. czterem podmiotom, czyli Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D., K. D., B. S. i J. K.. Wobec zastosowania w decyzji formuły: "przekazuję pod opiekę", nie może być najmniejszych wątpliwości, iż wskazane podmioty stanowią jej adresatów, na równi z pozostałymi stronami. Skoro zatem organ rozstrzygnął o sytuacji prawnej adresata, adresat dysponuje interesem prawnym o jakim mowa w art. 28 K.p.a. Abstrahując od prawidłowości samego rozstrzygnięcia w omawianej części i prawidłowości uznania przez organ pierwszej instancji w/w podmiotów za strony postępowania, należy stwierdzić, iż decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] rozstrzyga w sposób władczy o uprawnieniach i obowiązkach konkretnej jednostki i konkretnych osób fizycznych, a więc dotyczy ich interesu prawnego, wynikającego wprost ze wskazanej decyzji. Innymi słowy, skoro przedmiotowa decyzja rozstrzyga o sytuacji prawnej ukazanych wyżej podmiotów, wywiera wobec nich bezpośrednie skutki poprzez zobowiązanie do określonego zachowania, podmiotom tym nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podobne stanowisko zajęto w nauce prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wyrażono godny zacytowania pogląd, że "osoba do której skierowana została decyzja kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jest stroną tego postępowania również wtedy, gdy opiera się ono na zarzucie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a." (tak: w wyroku NSA z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86, LEX nr 9930, por. także M. Jaśkowska [ w: ] M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005 r., str. 988; J. Borkowski [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - wydanie 7, wydawnictwo C.H.Beck, str. 741). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D., K. D., B. S. i J. K. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...], nie uczestniczyli oni w toczonym postępowaniu, nie otrzymali też kolejnych decyzji Kolegium. Tak więc w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominięto wymienione powyżej strony postępowania administracyjnego, co z kolei upoważnia do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a.). Uwaga ta dotyczy nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] W konsekwencji należało zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego było wadliwe w stopniu kwalifikowanym, co skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż niewątpliwie niektóre strony nie brały w nim udziału bez własnej winy. Odnotowania wymaga, że podobny pogląd zaprezentowano w cyt. wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., w którym stwierdzono, iż przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bez udziału osoby, do której mylnie skierowano decyzję, daje podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec uchybienia przez zaskarżony organ przepisom procedury administracyjnej w sposób wyżej opisany, czyli uchybienia stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, konieczne stało się uchylenie przez Sąd obu opisanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. W tym miejscu podnieść też trzeba, że stwierdzenie omawianego naruszenia uzasadnia uchylenie przez Sąd aktu administracyjnego bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało, wpływ na wynik sprawy. Taki wniosek wypływa z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stosownie bowiem do kategorycznie sformułowanej dyspozycji wskazanego przepisu, sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić badany akt w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy zbędne stało się dalsze badanie wydanych w sprawie aktów pod kątem ich zgodności z prawem, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...], bądź też podejmie inne rozstrzygnięcie merytorycznie kończące sprawę, tyle że z udziałem wszystkich stron. Skoro zatem wyrok Sądu nie przesądza o treści ponownie wydanej decyzji ostatecznej w tej sprawie, odpadła też potrzeba ustosunkowywania się do wywodów skargi, choć już teraz podkreślić trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ bada jedynie wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., o czym szerzej informowało Kolegium w swoich decyzjach. Powyższe oznacza, że organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, czego zdaje się oczekiwać skarżący. Również w tak określonych granicach Sąd będzie kontrolował akty wydane w ponownym postępowaniu administracyjnym, jeśli oczywiście zostaną zaskarżone. Nadto, poza zakresem badania Sądu znajdą się wówczas te zarzuty skarżącego, które dotyczyły działalności Powiatowego Lekarza Weterynarii w G., jako że nie były to czynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie, a jedynie czynności podmiotu uprawnionego do występowania z wnioskiem do uprawnionego organu o wszczęcie postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt jego właścicielowi (art. 7 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt). Sąd administracyjny nie jest również władny do określenia wysokości i orzeczenia zwrotu strat, jakie skarżący poniósł w wyniku odebrania bydła. Oprócz tego, dodatkowo już tylko wskazać można na potrzebę podania i wyjaśnienia przez orzekający organ podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności w całości spornej decyzji, w tym także rozstrzygnięcia o odebraniu zwierząt, o ile skarżony organ zdecyduje się po raz drugi na takie rozstrzygnięcie. W tym aspekcie niezbędne wydaje się rozważenie wzajemnych zależności pomiędzy sprawą prowadzoną w postępowaniem nadzwyczajnym a sprawą zakończoną ostatecznie w postępowaniu odwoławczym, która - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - dotyczyła rozstrzyganego obecnie przedmiotu. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 152 i art. 200 P.p.s.a.