I OSK 1300/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 199/09 w sprawie ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego - Zarządu Oddziału w Gorzowie Wlkp. na uchwałę [...] Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie likwidacji filii Szkoły Podstawowej [...] w G. W. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 199/09 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w sprawie skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego – Zarząd Oddziału w Gorzowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] w przedmiocie likwidacji filii Szkoły Podstawowej [...] w G. W. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. Rady Miasta Gorzowa Wlkp. stwierdzono, że z dniem 31 sierpnia 2009 r. zamierza się zlikwidować filię publicznej Szkoły Podstawowej [...] w G. W. z siedzibą przy [...], wchodzącą w skład Szkoły Podstawowej [...] w G. W. W dniu 10 lutego 2009 r. Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Gorzowie Wlkp. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, bowiem ww. uchwała została podjęta sprzecznie z prawem oraz narusza uprawnienia związków zawodowych, uczniów i pracowników filii szkoły. Wskazano również, iż uchwała ta powinna zostać podjęta dopiero po wyrażeniu opinii w przedmiotowej sprawie przez związek zawodowy, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Z uwagi na to, iż Rada Miasta Gorzowa Wlkp. nie wykonała obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego i nie przesłała projektu uchwały intencyjnej, zaś o podjęciu uchwały związek zawodowy uzyskał informację z publikatorów, tj. prasy, należało uznać, iż podjęto ją z naruszeniem prawa. Uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. Rada Miasta Gorzowa Wlkp. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), zaskarżono przedmiotową uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] stycznia 2009 r., zarzucając nieważność z powodu wydania z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, a w szczególności przepisów ustawy o związkach zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, przy czym stwierdzone naruszenie prawa należy zakwalifikować, jako istotne – w myśl art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd stwierdził, iż uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. Rada Miasta Gorzowa Wlkp. postanowiła, iż z dniem 31 sierpnia 2009 r. zamierza zlikwidować filię publicznej Szkoły Podstawowej [...] w G. W. Jako podstawę materialnoprawną wskazanej uchwały powołano przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej jako "u.s.o."), zgodnie z którym szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie do przepisu ust. 2 ww. artykułu szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 ze zm. – dalej jako "u.z.z.") związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania pracowników oraz innych osób i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Wskazane cele ustawodawca realizuje między innymi przez zapewnienie tej organizacji prawa opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, o czym stanowi przepis art. 19 ust. 1 u.z.z., który zdaniem Sądu I instancji, wprowadza takie unormowanie, że związki zawodowe nie tylko mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, ale w ogóle założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 u.z.z., zaś ich analiza prowadzi do wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. W ustawie o związkach zawodowych zadania te określone są tylko generalnie, a bardziej szczegółowe scharakteryzowanie zadań zawierają postanowienia statutowe związków zawodowych. Jednocześnie prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, w kontekście przepisów ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych a także statutu ZNP wskazującego wyraźnie zakres działania tej organizacji, iż zaskarżona uchwała z dnia [...] stycznia 2009 r. Rady Miasta Gorzowa Wlkp. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w G. W. mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 u.z.z. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wprawdzie nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, bowiem obowiązek taki nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych, jednakże zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie – pracowników szkoły podstawowej objętej zamiarem likwidacji. Wynika to z faktu, iż dotyczy to zagadnienia powszechnej dostępności do oświaty na wszystkich jej szczeblach, a więc sfery szkolnictwa publicznego, a w tym zarówno praw pracowników przedmiotowej placówki, jak również uczniów tej szkoły. Ponadto zauważono, iż w doktrynie podkreśla się, że pomimo faktu nie objęcia obowiązkiem konsultacji w odniesieniu do indywidualnych aktów organizacyjnych, to wyłączenie to nie dotyczy sytuacji, gdy akt ten bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków pracowników i są podejmowane w wyniku delegacji ustawowej. Niekiedy podkreśla się także, iż nie sposób precyzyjne wyznaczyć, kiedy powstaje obowiązek, o którym mowa w art. 19 u.z.z. Jednakże zakres działania związków zawodowych jest wyznaczony zarówno ustawowo jak i statutowo zaś w płaszczyźnie podmiotowej odnosi się on nie tylko do pracowników, lecz także innych kategorii ludzi pracy i ich rodzin. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie należy do kategorii indywidualnych aktów administracyjnych. Stanowisko takie wynika z faktu, iż skutki tego aktu mają wpływ na sytuację zatrudnionych pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych szkoły. Reasumując Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie Rada Miasta Gorzowa Wlkp., stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. zobligowana była do zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do likwidacji szkoły publicznej, bowiem przedmiot tego rozstrzygnięcia mieści się w zakresie działalności związku zawodowego. Ponadto stanowisko takie, jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, iż likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych. W związku z tym uchylenie się organu administracyjnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego, stanowi naruszenie prawa. W konsekwencji Sąd uznał, iż świadome pominiecie w opiniowaniu zakwestionowanej skargą uchwały związków zawodowych, których udział w procesie legislacyjnym gwarantuje ustawa, stanowi naruszenie przepisów art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Od powyższego wyroku wniesiono, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 843 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w przedmiocie zamiaru likwidacji filii Szkoły Podstawowej [...] w G. W. należy do kategorii aktów prawnych bezwzględnie wymagających uprzednio zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. (oddalenie skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego – Zarządu Oddziału w Gorzowie Wlkp.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, podnosząc, iż jakkolwiek Sąd słusznie wskazał w uzasadnieniu, że art. 19 cyt. ustawy wprowadza unormowanie, iż związki zawodowe mają prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych a prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń lub projektów aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związków to nie można zgodzić się, iż wszystkie akty składające się na proces likwidacji szkoły, w tym uchwała intencyjna podlegają pod reżim art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych winny być konsultowane. Wbrew stanowisku Sądu, taka uchwała nie odnosi się wprost do działalności związków zawodowych i nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych wobec nauczycieli i pracowników szkoły, a wyraża jedynie założenie co do pewnych działań w przyszłości. Zdaniem skarżącej, uchwała nie ma charakteru aktu prawa, stanowi jedynie indywidualny akt organizacyjny i dopiero otwiera procedurę związaną z likwidacją szkoły a jej skutkiem jest zawiadomienie podmiotów określonych w treści art. 59 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty. Zatem nie mieści się w zakresie działań związków zawodowych. Wymóg konsultacji projektu uchwały intencyjnej prowadziłby bowiem do dwukrotnego zasięgania opinii związków zawodowych w tej samej sprawie co znacznie wydłużyłoby procedurę likwidacyjną oraz nie znajduje logicznego uzasadnienia. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Rozpoczynając rozważania nad zasadnością przedstawionego zarzutu wskazać należy, że art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych, zmieniony nowelą z dnia 24 stycznia 2002 r. wprowadza unormowanie polegające na tym, że związki zawodowe nie tylko mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, ale w ogóle założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zmienia to w sposób istotny zakres spraw objętych zadaniami związków zawodowych. Zadania związków zawodowych dotyczą bowiem projektów i założeń ustaw i aktów wykonawczych do tych ustaw, ale także aktów jednostek samorządu terytorialnego. Nie wymaga to szczególnego uzasadnienia. Nie może tu mieć także znaczenia akcentowanie, że chodzi o takie akty, które wprost odnoszą się do działalności związków zawodowych, ponieważ w zakresie aktów prawnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego jest to niemożliwe z uwagi na skalę zadań związków zawodowych w zestawieniu z zakresem zadań organów samorządowych. Stwierdzić zatem należy, że art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych przyznaje reprezentatywnej organizacji związkowej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jej istota sprowadzała się do, wyjaśnienia, czy w świetle powołanego art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, przedmiotowa uchwała o zamiarze likwidacji filii szkoły podstawowej należała do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana wyżej uchwała mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi "o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 tejże ustawy. Analiza zadań wymienionych w tych przepisach prowadzi do wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Niewątpliwie uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, odnosi się wprost do działalności związków zawodowych. Podniesiony w skardze kasacyjnej argument, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły ma charakter jedynie indywidualnego aktu organizacyjnego i dopiero otwiera procedurę związaną z likwidacją szkoły, a więc nie mieści się w zakresie związków zawodowych nie jest zasadny. Należy bowiem wziąć pod uwagę cel jakiemu ma służyć powołany przepis art. 19 ust. 1 ww. ustawy o związkach zawodowych. Wprawdzie opinia związków zawodowych nie jest wiążąca dla organów jednakże stanowi ważny element w podejmowaniu przez nie decyzji co do kształtu danego aktu prawnego. Stanowisko organizacji związkowej poparte określonymi argumentami może bowiem wprost zaważyć nie tylko na samej treści aktu, ale również czy w ogóle zostanie on podjęty. Jeżeli więc opinia związków zawodowych ma mieć nie tylko formalny charakter, ale faktycznie ma stanowić ważny element decyzyjny, powinna ona być uzyskana właśnie na etapie podejmowania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. W sytuacji bowiem gdy już cała procedura likwidacyjna zostanie przeprowadzona, zostaną powiadomieni rodzice, uzyskane zostaną pozytywne opinie (kuratora oświaty, czy też przy odpowiednich typach szkół – własnego ministra), dokonane zostaną zmiany organizacyjne i kadrowe zapewniające uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej – uzyskanie opinii związków zawodowych będzie jedynie spełnieniem określonego wymogu formalnego. Tak więc Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 18 ust. 1 i 2 ww. ustawy o związkach zawodowych, która to interpretacja musi uwzględniać cel tego przepisu w porównaniu z przepisami stanowiącymi merytoryczną podstawę podejmowania aktu prawnego jakim w tym wypadku jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły. Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.