I OSK 1296/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Wa 428/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz W. K. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby celnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 26 pkt 7 oraz art. 27 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy o Służbie Celnej oraz art. 104 kpa, z dniem 14 czerwca 2007 r. zwolnił W. K. ze służby celnej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku ze zmianami organizacyjnymi wprowadzonymi zarządzeniem nr 9 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2006 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Finansów, decyzją Szefa Służby Celnej z dnia 24 listopada 2006 r., z dniem 1 grudnia 2006 r. został zmniejszony limit etatów w grupie funkcjonariuszy celnych w Ministerstwie Finansów. Po wprowadzeniu zmian organizacyjnych, brak jest możliwości przeniesienia ww. funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe w Ministerstwie Finansów oraz do innej jednostki organizacyjnej Służby Celnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef Służby Celnej, decyzją z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję własną, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo organ wskazał, iż w wyniku zmian organizacyjnych uległo likwidacji zajmowane przez W. K. stanowisko głównego specjalisty w wieloosobowym stanowisku pracy ds. profilaktyki i eliminowania zjawisk niepożądanych w Służbie Celnej w [...]. W związku ze zmniejszeniem liczby etatów w grupie funkcjonariuszy celnych w Ministerstwie Finansów nie było możliwości zaproponowania funkcjonariuszowi innego stanowiska. Nie było również możliwości przeniesienia W. K. na inne stanowisko służbowe w Ministerstwie Finansów lub do innego urzędu. Organ podkreślił, że nie był prowadzony nabór na stanowisko zajmowane przez W. K. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K. zarzucił organowi, iż nie wykazał faktycznego braku możliwości zatrudnienia w innych komórkach i jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, także na etacie cywilnym. Zdaniem skarżącego organ nie wykazał także, aby zajmowane przez niego stanowisko uległo likwidacji w wyniku reorganizacji. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na treści art. 26 pkt 7 oraz art. 27 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którymi funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w wyniku dokonanych zmian organizacyjnych uległo likwidacji między innymi stanowisko służbowe zajmowane przez W. K. W związku ze zmniejszeniem liczby etatów w grupie funkcjonariuszy celnych w Ministerstwie Finansów, nie było możliwości zaproponowania skarżącemu innego stanowiska służbowego. Nie było również możliwości przeniesienia skarżącego do innego urzędu. W dniu 26 kwietnia 2007 r. Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów, wystosował pismo do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z zapytaniem o możliwość przeniesienia trzech funkcjonariuszy celnych, w tym skarżącego, w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, do innego urzędu. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie pismem z dnia 4 maja 2007 r. stwierdził, że w jego ocenie nie zachodzą przesłanki uzasadniające przeniesienie wymienionych funkcjonariuszy celnych do pełnienia Służby Celnej w Izbie Celnej w Warszawie. Sąd I instancji wskazał także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że od czasu przeprowadzonych zmian organizacyjnych do pełnienia służby w Ministerstwie Finansów na stanowisku, którego zakres obowiązków pokrywałby się z obowiązkami na zlikwidowanym stanowisku W. K., nie został przyjęty żaden funkcjonariusz celny, a decyzja o zwolnieniu ze służby nie była podyktowana negatywną oceną wykonywania przez niego obowiązków funkcjonariusza celnego. Ponadto w ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie spełniające przesłanki z art. 107 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty: 1) naruszenia art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na to, że ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w treści przepisu; 2) naruszenia art. 7 kpa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organ celny z naruszeniem art. 77 § 1 i § 2 kpa nie prowadził postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, że z chwilą zwolnienia skarżącego ze służby nie było możliwości przeniesienia go do innego urzędu celnego na terenie kraju, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonej przez skarżącego możliwości przeniesienia zwalnianego funkcjonariusza na inne stanowisko lub do innego urzędu w ramach pełnionej służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż prawidłowo ustalono, że w oparciu o zarządzenie nr 8 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2006 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego doszło do zmniejszenia etatów w grupie funkcjonariuszy celnych w Ministerstwie Finansów. Jednak błędnie przyjęto, że wskazana okoliczność, w powiązaniu z jednorazowym wystąpieniem o możliwość zatrudnienia skarżącego na terenie warszawskiej izby celnej, wyczerpuje przesłankę niemożności przeniesienia funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu celnego. Z uwagi na ogólnokrajowy zakres terytorialny działania Służby Celnej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jednorazowe wystąpienie do Dyrektora Izby Celnej nie świadczy o niemożności przeniesienia na inne stanowisko służbowe. W konsekwencji, Sąd I instancji orzekał na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, zgromadzony z uchybieniem art. 77 kpa. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Celnej, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż skarżący nie podał właściwych podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Wskazane bowiem naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 kpa nie daje podstawy do instancyjnej kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przepisy te dotyczą zasad obowiązujących organy w postępowaniu administracyjnym i nie mogą być naruszone przez sąd administracyjny. Ponadto nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, iż z treści art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej wynika obowiązek występowania do wszystkich izb celnych na terytorium kraju z zapytaniem o przeniesienie zatrudnienia. Przeniesienie na stanowisko do urzędu w innej miejscowości uregulowane zostało bowiem w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zakresy obu przepisów nie mogą się dublować. Oznacza to, iż przepis art. 26 pkt 7 ustawy umożliwia przeniesienie do innego urzędu, ale w obrębie tej samej miejscowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Jak zauważył Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarzuty te nie zostały prawidłowo skonstruowane. Wskazane przepisy dotyczą bowiem postępowania przed organem administracyjnym, które nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej. Z powyższym poglądem, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. o sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010/1/15), nie w pełni można się zgodzić. W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może być sprowadzony do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia. Tym samym, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny, przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać, mimo niepełnego wskazania skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w sposób dopuszczalny sformułowany został zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika bowiem, iż naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało na niedokonaniu kontroli działania organów administracji publicznej w aspekcie uregulowań zawartych w tych przepisach, które dotyczą obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa. Autor skargi kasacyjnej skierował go bowiem wyraźnie w stosunku do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Tymczasem nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa. Ustawa normująca postępowanie przed sądem administracyjnym (p.p.s.a.) zawiera odpowiednie przepisy, w oparciu o które właściwe było sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, iż na rozpoznanie z użyciem jurydycznej argumentacji zasługuje jedynie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i § 2 kpa, który okazał się skuteczny. Otóż, stosownie do art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Jak wynika z powyższego, aby możliwe było zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1) musi nastąpić likwidacja lub reorganizacja urzędu, która wiąże się ze zmniejszeniem etatów; 2) nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza na inne stanowisko lub do innego urzędu. Poza sporem pozostaje fakt, iż pierwsza z przesłanek ziściła się na skutek wydania zarządzenia nr 8 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2006 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Finansów. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi natomiast druga z przesłanek zwolnienia ze służby - brak możliwości przeniesienia na inne stanowisko służbowe lub do innego urzędu. W ocenie autora skargi kasacyjnej organ celny nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia możliwości pozostania funkcjonariusza w służbie na innym stanowisku lub w innym urzędzie. Zarzut powyższy należy uznać za uzasadniony, a to z trzech powodów: Po pierwsze, nie wykazano w sposób przekonujący, iż brak jest możliwości przeniesienia skarżącego na inne stanowisko w ramach komórek organizacyjnych właściwego departamentu Ministerstwa Finansów. Z akt sprawy wynika jedynie, iż w związku ze zmianami organizacyjnymi nie przewiduje się wystąpienia z wnioskami o przeniesienie funkcjonariusza do pełnienia służby w Departamencie [...] (pismo Dyrektora Departamentu Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. – k. 5 akt). Po drugie, zakres poszukiwań możliwości przeniesienia skarżącego do innego urzędu zawężony został w sposób nieuprawniony do jednostek organizacyjnych Izby Celnej w Warszawie. Tymczasem, rozważając możliwość przeniesienia funkcjonariusza do innego urzędu, organ winien mieć na uwadze zawartą w ustawie definicję urzędu. W myśl art. 1 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, pod pojęciem urzędu należy rozumieć izbę celną wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi. Oznacza to, iż poszukiwanie nowego miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza celnego winno obejmować jednostki organizacyjne wszystkich izb celnych na terytorium całego kraju. Po trzecie zaś, Dyrektor Departamentu Służby Celnej w pisemnym wystąpieniu do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie zwrócił się o zajęcie stanowiska w sprawie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w Izbie Celnej na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy dotyczy sytuacji, w której przeniesienie funkcjonariusza celnego do innego urzędu uzasadnione jest ważnymi względami natury służbowej. Przepis art. 26 pkt 7 ustawy dotyczy zaś przypadku, gdy przeniesienie jest skutkiem reorganizacji urzędu połączonej ze zmniejszeniem liczby etatów. Proste zestawienie treści przepisów wskazuje, iż unormowania te dotyczą odmiennych stanów faktycznych i przyczyny przeniesienia funkcjonariusza celnego do innego urzędu w obu przypadkach nie są tożsame. W konsekwencji ustalenie, iż brak jest przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy, do przeniesienia funkcjonariusza do Izby Celnej w Warszawie, nie świadczy o spełnieniu przesłanki z przepisu art. 26 pkt 7 ustawy. Reasumując należy stwierdzić, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznacznie przyjęcie, że brak jest możliwości przeniesienia skarżącego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Tym samym przedwczesne stało się wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej na podstawie art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, co jest równoznaczne z naruszeniem wymienionej normy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.