I OSK 2027/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt IV SA/GI 316/09 w sprawie ze skarg Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. oraz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Miasta Bytomia na rzecz Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. kwotę 764 (siedemset sześćdziesiąt cztery) złote oraz na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt IV S.A./GI 316/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Związku Nauczycielstwa Polskiego w W. oraz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydaną w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] z siedzibą w Bytomiu przy ulicy C. oraz zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] i Gimnazjum Specjalnego nr [...], wchodzących w skład Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] z siedzibą w Bytomiu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismami z dnia [...] marca 2009 r. do Rada Miejska w Bytomiu wezwana została w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w B. oraz Przewodniczącego Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] z siedzibą w B. do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale. Zdaniem wnoszących, przy podjęciu przedmiotowej uchwały, która jako uchwała intencyjna mieści się w pojęciu aktu prawnego objętego zakresem zadań związków zawodowych, nie została wyczerpana procedura jej opiniowania wskazana w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Wezwania powyższe pozostały bez odpowiedzi Rady. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach obie organizacje związkowe domagały się stwierdzenia nieważności powołanej uchwały, zarzucając naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze. zm.) w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że projekt tej uchwały nie powinien być przedłożony do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym związku zawodowego, przed jego przyjęciem przez Radę Miejską w Bytomiu, co narusza ustawowy obowiązek zapewnienia związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym projektów przepisów samorządowych jako aktów prawnych objętych zakresem zadań związków zawodowych, które są uprawnione do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników jednostki objętej zamiarem likwidacji. Obydwaj skarżący przywołali stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. w sprawie o sygn. akt I PZP 2/93, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, a celowe i świadome pominięcie w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy przez związki zawodowe stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytomiu wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że do projektu przedmiotowej uchwały nie ma zastosowania art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem uchwała o zamiarze likwidacji oświatowej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego nie ma waloru przepisu prawa miejscowego, w związku z tym jako indywidualny akt organizacyjny gminy nie jest objęta zakresem zadań związków zawodowych. Oceniając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd we wstępie swych rozważań podjął się wskazania norm dotyczących tematyki trybu likwidacji szkół publicznych oraz udziału właściwych organizacji związkowych w procesie tworzenia aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że obydwaj skarżący powołują się na to, że przedmiotowa uchwała nie została przedłożona do zaopiniowania związkowi zawodowemu, co w ich ocenie, stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem posiada ona zróżnicowany krąg osób zainteresowanych funkcjonowaniem Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] z siedzibą w Bytomiu przy ulicy C., w tym Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] i Gimnazjum Specjalnego nr [...]. Mając to na uwadze Sąd podkreślił, iż w pierwszej kolejności najważniejsze jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała może być w ogóle zakwalifikowana do grupy aktów prawnych. Sąd podniósł, iż w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, które w myśl ust. 2 tego przepisu mogą odnosić się do wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu ustawa ustrojowa wskazuje wprost, które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego, a na podstawie powyższego artykułu można wyodrębnić: 1) gminne wykonawcze akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie licznych i rozproszonych ustaw szczególnych o charakterze materialnoprawnym; 2) gminne strukturalno-organizacyjne akty prawa miejscowego, wydawane bezpośrednio na podstawie ustawy ustrojowej, czyli ustawy o samorządzie gminnym; 3) gminne porządkowe akty prawa miejscowego. Sąd I instancji podkreślił też, że dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma również charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a zatem te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Akt prawa miejscowego nie musi być przy tym adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy wskazanie adresatów, co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Dokonując oceny zaskarżonej w sprawie uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjął że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (w tym także o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a dodatkowo nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, zaś obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny i reguluje konkretną sprawę, dotyczy praw i interesów pracowników zatrudnionych w szkołach objętych tą uchwałą, a więc dotyczy imiennie oznaczonego adresata, nie zawiera powszechnie obowiązujących przepisów gminnych oraz nie ma charakteru normatywnego, to jest takiego, który reguluje nieokreśloną liczbę przypadków. W związku z tym można ją porównać z uchwałami określanymi w doktrynie jako akty kierownictwa wewnętrznego i dlatego jako akt administracyjny podjęty w indywidualnej sprawie administracyjnej nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego z uwagi na zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem w związku z tym nie mieści się ona w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, przez co nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe. Powyższe ustalenia przemawiały, w ocenie Sądu I instancji, za oddaleniem skarg na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Związek Nauczycielstwa Polskiego oraz Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" [...], prawidłowo reprezentowane. NSZZ "Solidarność" domagało się w swojej skardze kasacyjnej uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych polegającą na nietrafnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego z uwagi na zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem, w związku z czym nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych przez co nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe w trybie określonym w tych przepisach. W ocenie autora tej skargi uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie zamiaru likwidacji szkół jako akt prawny organu samorządu terytorialnego wchodzący w swej materii w zakres zadań statutowych związku zawodowego powinna być poprzedzona przedłożeniem projektu tej uchwały do zaopiniowania przez skarżącą organizację związkową NSZZ "Solidarność". – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu samorządu terytorialnego dotknięte było wadami powodującymi jej nieważność z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie można się zgodzić. W ocenie strony pojęcie aktu prawnego jest pojęciem szerszym, aniżeli akt normatywny, a pod pojęcie to podpadają bowiem wszystkie czynności prawne podejmowane przez radę gminy, bez względu na to, czy są to akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czy konkretnym i indywidualnym, czy też o charakterze mieszanym. Nieuzasadnione jest zatem, zdaniem pełnomocnika skarżącej, stwierdzenie, że aktem prawnym jest tylko akt o charakterze generalnym. W świetle art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, przez pojęcie akt prawny należy rozumieć każdy akt podjęty przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych. Uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie zamiaru likwidacji szkół nie jest indywidualnym aktem administracyjnym. Nieuprawniony jest również pogląd, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkół nie podlega związkowej procedurze konsultacyjnej ponieważ jest tylko uchwałą intencyjną i nie wywiera bezpośrednich skutków prawnych dla zatrudnionych w niej nauczycieli i pracowników. Proces likwidacji jest całością, na którą składają się uchwały o zamiarze likwidacji placówki oświatowej oraz o likwidacji. Każdy z tych etapów wymaga zaopiniowania przez organizację związkową, a uchwała o zamiarze likwidacji szkoły należy niewątpliwie do materii objętej zadaniami związku zawodowego zdefiniowanych w art. 1 ust 1, art.4 i art. 6 ustawy o związkach zawodowych oraz w Statucie NSZZ "Solidarność". W tej sytuacji oddalając skargę na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu Sąd I instancji naruszył prawo poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, a oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu samorządu terytorialnego dotknięte było wadami powodującymi jej nieważność z mocy prawa skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Z kolei skarga kasacyjna Związku Nauczycielstwa Polskiego domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok narusza art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez błędne uznanie, że projekt uchwały Rady Miasta w Bytomiu o zamiarze likwidacji szkoły nie musi być przedłożony odpowiednim władzom statutowym związku zawodowego do zaopiniowania przed jego przyjęciem przez Radę Miasta Bytomia oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, zawarte w art. 40 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym określenie uchwały jako formalnej postaci aktów prawa miejscowego jest dostateczne, aby także zaskarżoną uchwałę uznać za akt prawny. Indywidualny charakter uchwały o zamiarze likwidacji szkoły wykluczony został także przez to, że szkoła objęta tą uchwałą należy do szkół publicznych. Powszechny dostęp do takiej placówki wskazuje, że kwestia jej likwidacji nie ogranicza się do zagadnień wewnętrznych. Akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy wskazanie adresatów, co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie jest dokonywane w oparciu o określone kryterium. Należy zauważyć, że charakter działalności prowadzonej przez zakłady budżetowe może być mocno zróżnicowany i krąg osób zainteresowanych ich funkcjonowaniem może być różny w zależności od sytuacji, zatem o tym, czy uchwała o zamiarze likwidacji zakładu budżetowego powinna być zakwalifikowana do grupy przepisów powinien decydować zakres podmiotów zainteresowanych jego funkcjonowaniem. W przypadku, gdy będzie to krąg bliżej nieokreślony uchwała taka będzie posiadać status przepisu prawa miejscowego. Szkoła publiczna jest placówką o szerokim kręgu odbiorców należy zatem przyjąć, że zamiar jej likwidacji musi być zakwalifikowany jako zmiana przepisu prawa miejscowego, który powinien być dokonany we współpracy ze związkami zawodowymi. Okoliczności te, zdaniem strony, wskazują, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu ma charakter generalny i zarazem abstrakcyjny, jej funkcjonowaniem zainteresowany jest szeroki krąg odbiorców i jako taka może być uznana za akt prawa miejscowego, co powoduje, że powinna być konsultowana ze związkiem zawodowym na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, do czego w niniejszym przypadku nie doszło, co uzasadnia jej uchylenie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony zawęził wskazane w art. 19 ustawy o związkach zawodowych pojęcie "aktu prawnego" jedynie do przepisów prawa miejscowego. Wykładnia gramatyczna art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wskazuje, że organy samorządu są zobowiązane skierować założenia albo projekty aktów prawnych, celem zaopiniowania, do odpowiednich władz związku. Użyty w tym przepisie zwrot akty prawne należy rozumieć szeroko, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca wyraźnie posługuje się pojęciem akt prawa, które obejmuje także przepisy powszechnie obowiązujące oraz inne akty prawne z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych, zatem zawężanie pojęcia aktu prawnego do przepisów prawa miejscowego jest bezzasadne. Niewątpliwie uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu o zamiarze likwidacji szkoły mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu o zamiarze likwidacji szkoły jest aktem prawnym objętym zakresem zadań związków zawodowych, gdyż odnosi się wprost do działalności związków zawodowych - reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy - pracowników jednostki objętej zamiarem likwidacji. Rada Miejska w Bytomiu, wbrew art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, nie przedstawiła projektu tej uchwały do zaopiniowania związkowi zawodowemu - Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Oddziałowi w Bytomiu i Radzionkowie. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji placówki oświatowej wypełnia całkowicie definicję "założenia aktu prawnego", o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zatem pominięcie trybu konsultacji projektu uchwały z reprezentacjami związkowymi narusza przepis art. 19 ust. 1 o związkach zawodowych. W kwestii zamiaru likwidacji szkoły Rada Miejska wypowiada się podejmując uchwałę na zasadach przewidzianych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z kolei w art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdza się, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a więc przedmiotowa uchwała bez wątpienia jest takim aktem. Ponadto nie jest trafny pogląd, jakoby uchwała o likwidacji szkoły posiadała charakter indywidualnego aktu organizacyjnego, odnosi się ona bowiem do szkoły publicznej, a zatem nie posiada charakteru indywidualnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: obie skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż zasługują one na uwzględnienie. Zasadnie wskazano w obu środkach zaskarżenia na naruszenie przez Sąd I instancji art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1993 r. o związkach zawodowych w zakresie w jakim odmówił on uznania uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] za akt prawny, o jakim mowa w powołanym przepisie, który powinien podlegać opiniowaniu przez właściwe organizacje związkowe. Problematyka charakteru prawnego uchwał organów samorządu w zakresie likwidacji, utworzenia lub przekształcenia samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym także szkół, była przedmiotem licznych wątpliwości i stała się przyczyną rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno jeśli idzie o sam charakter takich uchwał, jak i konieczności i zakresu kompetencji organizacji związkowych w ich opiniowaniu. Celem ujednolicenia orzecznictwa i wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do składu siedmiu sędziów tego Sądu o podjęcie uchwały rozstrzygającej wątpliwości czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). W dniu 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/10, w której przyjęto, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż na to, że przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie uchwały do określonej kategorii, to przepisy prawa materialnego – określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług – najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów. Podkreślono także, iż o charakterze konkretnego aktu prawnego decyduje przede wszystkim podstawa prawna tego aktu oraz materia, która jest przedmiotem jego regulacji. Oznacza to, iż nietrafnym jest kategoryczne stwierdzenie, iż zawarte w ustawie o związkach zawodowych pojęcie aktu prawnego winno być rozumiane jedynie jako akt o charakterze generalnym. Niesłuszne jest też jedynie wąskie rozumienie tego pojęcia, bo nie ma regulacji pozwalającej organizacjom związkowym na ingerencję w rozstrzyganie spraw indywidualnych, ponadto regulacja taka wydaje się być nieracjonalna. Z żadnego przepisu nie wynika, aby ustawodawca chciał pozwolić organizacjom związkowym na wyrażanie opinii w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego. Na zakres uprawnień opiniodawczych organizacji – w odniesieniu do aktów podejmowanych przez organy samorządowe – nie ma też wpływu fakt, iż posiadają one szeroki wachlarz środków ochrony indywidualnych interesów pracowniczych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że z regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie wynika, aby użyte w tym przepisie pojęcie aktów prawnych mogło być sprowadzone jedynie do pojęcia aktów generalnych o charakterze powszechnie obowiązującym, bowiem w przepisie tym mowa jest także o założeniach jak i projektach aktów prawnych, które z natury rzeczy mają charakter jedynie informacyjny. Podniesione zostało także, iż uchwały o zamiarze likwidacji szkoły publicznej – a także uchwały o jej likwidacji – podejmowane są przez rady gmin, w oparciu o art. 59 ustawy o systemie oświaty, który to przepis nie określa charakteru tych uchwał. Likwidacja takich placówek następuje w szczególnym trybie, który różni się znacząco od trybu, w jakim likwidowane są inne samorządowe jednostki organizacyjne. Różnica ta przejawia się przede wszystkim w dwuetapowości tego postępowania, której pierwszym etapem jest uchwała intencyjna, z której wynika zamiar likwidacji określonej szkoły, a uchwała taka jest podstawą do podjęcia odpowiednich działań przez organ. Uchwała ta – jak zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny – z pewnością nie jest aktem zawierającym normy abstrakcyjne i generalnie obowiązujące, bowiem jest to akt stanowiący swego rodzaju informację o zamiarze podjęcia określonych działań o charakterze zewnętrznym. Tym samym uchwała taka nie może być uznana jedynie za akt o charakterze wewnętrznym, a skoro stanowi ona podstawę do podjęcia obowiązkowych czynności skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza administracji samorządowej, to nie może być ona uznana jedynie za akt o charakterze wewnętrznym, który nie podlega opiniowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż zarówno uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, jak i o likwidacji placówki, mają charakter aktów prawnych w szerokim znaczeniu tego pojęcia i nie istnieje żadna przyczyna przemawiająca za nadawaniu im węższego znaczenia. Skoro bowiem przedmiotem obu typów uchwał jest kwestia likwidacji konkretnej szkoły, to taka likwidacja musi być uznana za sprawę objętą wymogiem zasięgnięcia opinii właściwych związków zawodowych. Jednocześnie wskazano, że jeśli przekazany zostanie do zaopiniowana projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, to nie zachodzi już potrzeba późniejszego przekazania projektu samej uchwały o likwidacji jednostki. Negatywna opinia wyrażona na etapie projektowania uchwały intencyjnej może mieć o wiele większe znaczenie, niż opinia taka wyrażona w stosunku do uchwały o likwidacji, kiedy istnieje już pozytywna kuratora oświaty, o likwidacji poinformowano rodziców i określone zostały o likwidacji szkoły. Powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wyjaśniająca przepisy i rozstrzygająca zaistniałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko w niej wyrażone.. Z tego też powodu Sąd uznał, iż zasadne są zawarte w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, prowadzące w konsekwencji do odmowy przyznania uchwale Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] lutego 2009 r. charakteru aktu prawnego podlegającego opiniowaniu przez właściwe organizacje związkowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. z uwagi na to, iż przepis ten stanowi podstawę orzekania przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na decyzję lub postanowienia, a więc nie mógł zostać naruszony przez Sąd rozpoznający skargę na uchwałę organu gminy. Wobec powyższego, uznając iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargi uznał, iż z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia uchwały – stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – stwierdził jej niezgodność z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy i uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocników w sprawie.