I OSK 1570/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 266/09 w sprawie ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ujednoliconych wskaźników zatrudnienia w szkołach i placówkach oświatowo - wychowawczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 266/09 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo -wychowawczych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie wprowadzenia ujednoliconych, racjonalnych wskaźników zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w Placówkach Oświatowych działających na terenie miasta Piekary Śląskie, jako sprzecznego z art. 34b w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że w podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, tymczasem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnianych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami i to on decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli i innych pracowników. Z kolei art. 34b ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Skoro w zakresie kompetencji dyrektora znajduje się możliwość decydowania o zatrudnianiu bądź zwalnianiu pracowników, to organ prowadzący (prezydent miasta) nie ma możliwości wprowadzania zarządzeniem wskaźników zatrudnienia, uzależniając ilość przyznanych etatów od ilości uczniów, oddziałów lub metrażu placówki. Nadto organ nadzoru wskazał, że przywołany art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia Prezydenta Miasta do wkraczania w uprawnienia kierownicze dyrektora szkoły. Przepis ten stanowi jedynie, że jest on zwierzchnikiem służbowym w stosunku do dyrektorów szkół lub placówek oświatowych jako pracowników, nie zaś jako kierowników szkół lub placówek. Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziło się Miasto Piekary Śląskie, które wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznał, że działaniom nadzorczym podlegają wszystkie uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zatem organ nadzoru uprawniony był do poddania kontroli przedmiotowego zarządzenia. Ponadto Sąd wskazał, że organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z dnia [...] lutego 2006 r. rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu [...] stycznia 2009 r. W § 2 przedmiotowego zarządzenia wskazano, że wprowadzone wskaźniki zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w Placówkach Oświatowych działających na terenie miasta Piekary Śląskie obowiązują w latach 2006-2008. Wobec tego z dniem 31 grudnia 2008 r. kwestionowane zarządzenie przestało obowiązywać, jak również skutki prawne, które wywoływało stały się nieodwracalne, ponieważ z uwagi na upływ czasu nie jest już możliwe inne zarządzanie tymi placówkami i nie ma możliwości faktycznych i prawnych na inne zatrudnianie pracowników. W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Śląski w drodze rozstrzygnięcia uchylił kwestionowane zarządzenie w sytuacji, w której zarządzenie to już nie obowiązywało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał również, że w gminie za wykonanie budżetu odpowiada wójt (prezydent miasta), on też prowadzi gospodarkę finansową gminy, zatem organ ten zobowiązany jest podejmować wszelkie działania, które zmierzają do właściwego wykonania budżetu przez wszystkie podmioty wykonujące ten budżet, działania te nie mogą oczywiście pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa. Z tym uprawnieniem łączy się to, że jest on zwierzchnikiem służbowym względem kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z faktu tego wynika, że może on wpływać na tych kierowników, aby działania ich zmierzały do właściwego wykonania budżetu gminy. Uprawnień tych nie można łączyć z ograniczaniem samodzielności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W rozpatrywanej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie określało jedynie ogólne reguły zatrudniania osób w placówkach, tak aby w sposób najlepszy wykonać budżet gminy w tym zakresie, natomiast nie ograniczało samodzielności tych kierowników, ponieważ nie zawierało żadnych dodatkowych rozwiązań. Zakres tego zarządzenia nie wykraczał, w ocenie Sądu I instancji, poza granice wynikające z tego, że jest on przełożonym służbowym tych kierowników. Kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych w dalszym ciągu samodzielnie podejmowali decyzje, z którymi osobami nawiązać stosunek pracy i na jakich warunkach oraz przysługiwały im wszystkie uprawnienia kierownika zakładu pracy. Analizując kwestię charakteru prawnego przedmiotowego zarządzenia wskazano, że zarządzenie to nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, a zaliczyć je można do aktów o charakterze wewnętrznym, bowiem skierowany został do podmiotów podległych organowi wykonawczemu gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o: 1) jego uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach; 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni: - art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 156 kpa; - art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 i art. 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że Wojewoda Śląski, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, naruszył art. 156 § 2 kpa. Postępowanie nadzorcze jest szczegółowo określone w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest tylko na podstawie kryterium legalności i tylko w przypadku jeśli uchwała bądź zarządzenie są sprzeczne z prawem organ nadzoru może stwierdzić ich nieważność. Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały bądź zarządzenia jest istotne naruszenie prawa przez ten akt. Przesłanka ta nie pokrywa się z przesłankami stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru nie zgodził się również z twierdzeniem, że zarządzenie Prezydenta Miasta określa jedynie ogólne reguły zatrudniania osób w placówkach oświatowych, działających na terenie miasta i nie ogranicza samodzielności kierowników tych jednostek organizacyjnych. Dyrektor szkoły posiada pełną samodzielność w dokonywaniu wszelkich czynności z prawa pracy i nie jest możliwym wprowadzenie przez organ prowadzący jakichkolwiek wskaźników zatrudnienia. Ponadto, nadzór finansowy i administracyjny, o którym mowa w art. 34a ustawy o systemie oświaty, sprawowany przez organ prowadzący szkołę, nie obejmuje swym zakresem możliwości ingerencji w czynności dokonywane przez dyrektora z zakresu prawa pracy. Wojewoda Śląski nie zgodził się również z zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poglądem, że ze względu na to, iż za wykonanie budżetu gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent miasta), organ ten może wpływać na kierowników jednostek organizacyjnych w zakresie struktury zatrudnienia, poprzez wydanie zarządzenia dotyczącego wskaźników zatrudnienia. Jedyne kompetencje, jakie posiada organ prowadzący w zakresie stosunków pracy, dotyczą zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest tym samym dopuszczalne wydanie zarządzenia w zakresie wskaźników zatrudnienia, uzależniając ilość przyznanych etatów od ilości uczniów, oddziałów lub rodzaju placówki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymienionych wyżej wymagania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. z przyczyn formalnych. Zarządzenie to zdaniem Sądu I instancji miało charakter aktu wewnętrznego i wywołało nieodwracalne skutki prawne w zakresie polityki kadrowej w placówkach oświatowych. Zaś z uwagi na utratę mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2008 r. orzekanie o jego niezgodności z prawem było bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Z treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń burmistrza (prezydenta) podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym jak i wewnętrznym. Okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Rozważenia wymaga, zatem przede wszystkim to, czy można stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie skoro straciło ono moc obowiązującą przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Kwestię możności stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń reguluje art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tej regulacji nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zarządzenie zaskarżone rozpatrywaną skargą nie jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób normatywny, tzn. generalny i abstrakcyjny, obowiązki obywateli Jest to zarządzenie o charakterze wewnętrznym. Nie uchybiono też siedmiodniowemu terminowi do jej przedłożenia organowi nadzoru. Potraktowania zarządzenia, jako aktu wewnętrznego spełnia warunek określony przez ujętą w tym przepisie zasadę nie stwierdzania nieważności takiego zarządzenia. Skoro tak, to podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego w tym przedmiocie nie miało umocowania prawnego do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. Okoliczność ta legła u podstaw uchylenia kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. Mimo uchylenia badanego rozstrzygnięcia nadzorczego z przyczyn formalnych Sąd I instancji wdał się w rozważania merytoryczne. Rozważań tych i przedstawionych w nich argumentów Naczelny Sad Administracyjny nie podziela. Zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty dyrektor decyduje w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli i innych pracowników szkoły lub placówki. Wynikająca z tego przepisu samodzielność dyrektora w sprawach związanych z zatrudnianiem personelu szkoły lub placówki oświatowej wyklucza jakąkolwiek ingerencję ze strony organu prowadzącego w kwestie personalne. Podejmowana, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uchwala budżetowa, zawiera preliminarz wydatków dla szkół i placówek oświatowych. Dyrektorzy szkół i placówek jako kierownicy tych jednostek zgodnie z przyznanymi im uprawnieniami (art. 39 ust. 3 pkt. 1) ponoszą odpowiedzialność za rozdysponowanie środków przyznanych im w tej uchwale, w tym także na płace, a co się z tym wiąże za ilość utworzonych etatów. W świetle powyższego skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego jest nieskuteczna co prowadzi do jej oddalenia na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.