I OSK 1366/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 579/09 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. P. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak [...]). Zasądził jednocześnie od Ministra Gospodarki na rzecz A. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: A. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" Fabryka [...] - własność spadkobierców B. P. w O. oraz o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1963 r. (znak [...]) stwierdzającego przejście na własność Państwa Przedsiębiorstwa "[...]" Fabryka [...] - własność spadkobierców B. P. w O. Do wniosku dołączono załączniki w postaci: orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1963 r., postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku m.in. po B. P., F. P. zmarłym mężu wnioskodawczyni oraz o częściowym dziale spadku po B. P. Powołując się na złożone dokumenty A. P. podniosła, że jest jedyną spadkobierczynią F. P. syna B. P., a w ramach częściowego działu spadku postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...] przyznano jej roszczenia o zwrot lub odszkodowanie za nieruchomości położone w O. - dobra ziemskie O. i Cegielnię "[...]". Powodowało to, jej zdaniem, że jest ona jedyną osobą legitymowaną do złożenia wniosków o nieważność orzeczeń dotyczących przejęcia wspomnianych nieruchomości. Domagając się uwzględnienia wniosku wnioskodawczyni wskazała, że w 1951 r. zarządzeniem Prezesa Komitetu Urzędu Drobnej Wytwórczości dokonano bezprawnego przejęcia w zarząd państwowy czynnego w dacie przejęcia przedsiębiorstwa "[...]" znanego też jako Fabryka [...] "[...]" lub Cegielnia "[...]". Doszło do tego mimo, że zgodnie z art. 1 Dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. z 28 grudnia 1918 r.) tylko przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leży w interesie państwa, mogły być przejęte w zarząd państwowy. W wykonaniu wezwania do uzupełnienia wniosku, A. P. złożyła dodatkowe dokumenty w postaci: odpisu działu II księgi wieczystej Nr [...] Działek przedsiębiorstwa "[...]", odpisu z działu II hipoteki [...] Dobra Ziemskie O., pisma z Archiwum Państwowego w Kielcach z [...] kwietnia 2008 r. oraz pisma Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z [...] czerwca 2008 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. Minister Gospodarki powiadomił wnioskodawczynię, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, że w związku z art. 19 k.p.a. przedmiotem swojego rozpoznania poczynił jedynie podanie A. P. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r., działając jako następca prawny tego organu. W odniesieniu natomiast do orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, którego to organu następcą prawnym jest Minister Infrastruktury, wnioskodawczyni powinna wnieść odrębne podanie w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia, co będzie miało takie znaczenie, że będzie ono uznawane za wniesione w terminie pierwszego podania. W dniu [...] grudnia 2008 r. Minister Gospodarki decyzją – znak [...], działając na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" Fabryka [...] własność spadkobierców B. P. w O. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w wyniku analizy złożonych dokumentów ustalił, że A. P. przysługują obok innych osób prawa spadkowe po zmarłym B. P. Jak wskazał organ, przedsiębiorstwo "[...]" – własność spadkobierców B. P. – pozostawało do [...] marca 1958 roku pod przymusowym zarządem państwowym. Wskazując na treść art. 28 k.p.a. organ stwierdził, że dwukrotnie wzywano stronę do złożenia dokumentów w oryginale lub poświadczonych notarialnie celem wykazania tytułu własności do przedsiębiorstwa "[...]", a tym samym interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Dokumenty złożone w związku z tym przez stronę, tj. np. wypis z rejestru handlowego, kart rejestracyjnych, zgłoszeń przemysłu, wypis z księgi wieczystej nieruchomości, która została znacjonalizowana, nie zostały złożone. Minister wyjaśnił przy tym, że wnioskodawczyni jeszcze przed złożeniem wniosku posiadała wiedzę, że w Archiwum w Kielcach odnalezione zostały dokumenty, dotyczące majątku w O., które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii związanych z jego własnością. Jak wynikało z pisma samej strony, możliwe było skorzystanie z tych materiałów w pracowni naukowej Archiwum jak również zamówienie kopii wspomnianych pism za stosowną opłatą. Z możliwości tej wnioskodawczyni nie skorzystała wnosząc o zażądanie kopii tych dokumentów przez organ mimo, że mogło to przyczynić się do wykazania prawa własności do przedsiębiorstwa "[...]" przez jej poprzednika prawnego a w następstwie do wykazania jej legitymacji do działania w sprawie. Minister powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał dalej, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy jest ona wzywana do złożenia dowodów mających przemawiać za jej stanowiskiem a mimo tego zachowuje bierność. Minister wskazał także, że charakter postępowania w trybie art. 156 k.p.a. wymaga istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, co nie zostało przez wnioskodawczynię wykazane w myśl art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Nabycie praw do spadku do B. P. przez A. P. nie jest wystarczającym dowodem na to, że jego spadkobiercy byli w dacie ustanowienia zarządu przymusowego współwłaścicielami wspomnianej fabryki. Z tych przyczyn wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku A. P. organ uznał za niedopuszczalne. Wobec treści tej decyzji A. P. złożyła wniosek do Ministra Gospodarki o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzuciła organowi naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że nie wykazała legitymacji prawnej pozwalającej na uznanie jej za stronę, mimo złożenia przez nią stosownych dokumentów. Zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego, art. 76 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z dokumentem urzędowym w postaci orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1963 r. oraz art. 8 k.p.a. Naruszenia art. 8 k.p.a., czyli naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, upatrywała w tym, że Urząd Wojewódzki w Kielcach w piśmie z [...] czerwca 2006 r. poinformował, że poczynił ustalenia, z których wynika, że nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] tzw. "działek [...]", stanowiła własność B. P. i została przejęta na własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy wnosiła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podtrzymał swoje stanowisko co do niewykazania przez wnioskodawczynię legitymacji prawnej w zakresie żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie. Ponadto Minister podkreślił, że złożone do akt sprawy dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu spadku nie dowodzą prawa własności do przedsiębiorstwa "[...]" po stronie B. P., a co za tym idzie, nie mogą dowodzić istnienia takich praw A. P. Praw tych nie dowodzi także postanowienie Sądu Rejonowego w K. z [...] stycznia 2006 r. o dziale spadku przyznające A. P. roszczenia o zwrot lub odszkodowanie za nieruchomości położone w O. - dobra ziemskie O. i cegielnię "[...]" bez zasądzenia spłat ani dopłat na rzecz pozostałych uczestników postępowania. Jak wskazał organ, przedmiotem spadku są wyłącznie roszczenia majątkowe, zaś zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego - wyrażonym w postanowieniu z 9 sierpnia 2000 r., sygn. akt CKN 804/00 - do spadku nie wchodzi "roszczenie" o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ponadto, Minister wskazał na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Minister przyznał, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1963 r. jest dokumentem urzędowym, jednakże stwierdził zarazem, że nie można przyjąć, iż orzeczenie to potwierdza, że przedsiębiorstwo "[...]" stanowiło własność spadkobierców B. P. ponieważ stanowi ono jedynie, jakie przedsiębiorstwo było przedmiotem przejęcia. Organ wskazał również, że wbrew twierdzeniom odwołującej nie kwestionował treści zawartych w piśmie Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z [...] czerwca 2008 r., ponieważ wyjaśniało ono sytuację nieruchomości w postaci tzw. "działek [...]", a nie odnosiło się wprost do przedsiębiorstwa "[...]" Fabryka [...] w O. Na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2009 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 28 w zw. z art. 76 k.p.a. przez uznanie, że nie jest ona stroną w sprawie, w sytuacji gdy przedłożyła dokumenty potwierdzające, że w dacie objęcia zarządem przymusowym przedsiębiorstwa spadkobiercy B. P. byli jego współwłaścicielami, a jedyną jego spadkobierczynią jest A. P. co powoduje, że ma ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy; art. 7 w zw. z art. 76, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w szczególności polegające na zaniechaniu wystąpienia do Archiwum Państwowego w Kielcach o udostępnienie odpowiednich dokumentów oraz na uznaniu za nieudowodniony faktu przysługiwania skarżącej lub jej poprzednikowi prawnemu tytułu własności przedsiębiorstwa "[...]" w dacie jego przejęcia pod zarząd państwowy. Ponadto ponowiła argumenty zawarte uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy dotyczące naruszenia treści art. 8 k.p.a. Wskazała, że stanowisko Ministra Gospodarki jest nieprawidłowe w świetle ustaleń poczynionych w toku postępowania prowadzonego przez inny organ administracji, czyli Ministra Infrastruktury w odniesieniu do majątku O., który w oparciu o te same dokumenty przedłożone przez skarżącą wystąpił do stosownych organów o udostępnienie dokumentów dotyczących przedsiębiorstwa "[...]". Ponadto podniosła brak uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego, dotyczącego okoliczności mającej znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r., zasądził jednocześnie od Ministra Gospodarki na rzecz A. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za uzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia treści art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz wiążących się z naruszeniem wspomnianych przepisów art. 76 i art. 78 k.p.a. Przede wszystkim zwrócił uwagę, że skarżąca wykazała – przy pomocy stosownych postanowień Sądów Rejonowych - że jest jedyną spadkobierczynią B. P. wskazywanego jako właściciela przedsiębiorstwa "[...]" oraz w oparciu o treść prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. o częściowym dziale spadku z [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...], że na jej wyłączną własność przyznano wszelkie roszczenia o zwrot lub odszkodowanie za nieruchomości położone w O. - dobra ziemskie O. i Cegielnię "[...]". Rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego jest prawomocne i zgodnie z treścią art. 365 § 1 k.p.c. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd I instancji podkreślił, że przyznane stronie postanowieniem Sądu Rejonowego w K. roszczenia są roszczeniami majątkowymi związanymi z konkretnymi składnikami majątkowymi. Jak dalej wskazał Sąd meriti, na podstawie testamentu spadek po B. P. nabyli powołani w nim spadkobiercy m.in. syn F. P. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy- [...] z [...] lutego 1986 r., sygn. [...] spadek po F. P. na podstawie testamentu nabyła jego żona A. P. W dniu [...] lutego 1951 r. zarządzeniem Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości Przedsiębiorstwo "[...]- Fabryka [...] własność spadkobierców B. P. w O. przeszła pod przymusowy zarząd państwowy. Orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1963 r. przedsiębiorstwo "[...]" na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przeszło z dniem 8 marca 1958 r. na własność Państwa. Z treści art. 2 ustawy wynika, że przejście na własność mienia, o jakim była mowa w tej ustawie następowało z mocy prawa w związku z czym orzeczenie Ministra jest orzeczeniem deklaratoryjnym. Z kolei – jak wskazał Sąd i instancji, z treści art. 15 ustawy z 25 lutego 1958 r. wynika, że domniemywa się, że właścicielem przedsiębiorstwa jest osoba, która prowadziła je we własnym imieniu przed ustanowieniem zarządu państwowego. Sąd I instancji przypomniał, że w myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo potwierdzone, zaś w myśl treści art. 76 § 3 przepisy § 1 i § 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Biorąc pod uwagę te okoliczności, Sądu meriti uznał za trafny zarzut naruszenia art. 76 k.p.a. przez organ w odniesieniu do interpretacji orzeczenia Ministra Gospodarki i Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1963 r., ponieważ – jak skonstatował Sąd – nie można przyjąć, że orzeczenie to potwierdza jedynie przejęcie przedsiębiorstwa a nie odnosi się do własności. W świetle powołanej wyżej ustawy odnosi się ona również do tego prawa poprzez przyjęcie domniemania prawa własności, które to domniemanie można na ogólnych zasadach przeprowadzenia dowodu przeciw treści dokumentu wzruszyć. Zdaniem sądu I instancji, skoro własność przedsiębiorstwa po stronie pierwotnego właściciela a następnie jego następców prawnych ze względu na wspomniane domniemanie budziła wątpliwości, bo należało ją wykazywać dokumentami, które tę własność potwierdzają, to na organie spoczywał obowiązek zebrania pełnego, możliwego do zebrania materiału dowodowego, a następnie jego rozpatrzenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca przedstawiła natomiast dokumenty, którymi na tym etapie sprawy wykazywała swój interes prawny do ubiegania się o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości. Sąd I instancji, nie kwestionując co do zasady okoliczności, że w sytuacji dowodzenia przez składającego wniosek posiadania interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego powinien on to wykazać oraz tego, że strona również powinna w określonych okolicznościach uczestniczyć aktywnie w sprawie stwierdził, że nie zwalnia to organu z obowiązków określonych treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaniechanie działania przez organ w sytuacji niejasności w zakresie faktów mających znaczenie dla rozpoznania sprawy prowadziło do orzekania przy braku pełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji do dowolności rozstrzygnięcia. Dalej Sąd podniósł, że skarżąca w wykonaniu wezwania organu do przedłożenia określonych dowodów złożyła wniosek o ich pozyskanie przez organ poprzez zwrócenie się do Archiwum Państwowego w Kielcach. Minister wniosku tego nie uwzględnił mimo, że widział potrzebę ich zgromadzenia ponieważ kwestie dotyczące własności miały w następstwie kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Doprowadziło to – zdaniem Sądu I instancji – do naruszenia treści art. 78 § 1 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że nie podziela stanowiska organu sprowadzającego się do stwierdzenia, że wobec treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. o częściowym dziale spadku w skład roszczeń przyznanych skarżącej, nie wchodzi prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ nie stanowi ono prawa majątkowego. Oddalając argumentację organu w tym zakresie, w której ten powoływał się na postanowienie Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 2000 r., sygn. I CKN 804/00, Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie Sądu Najwyższego zapadło w innym stanie faktycznym. Sąd Najwyższy rozważał bowiem kwestię jurysdykcji sądów polskich na podstawie art. 1102 § 1 zd. 2 k.p.c. w zakresie stwierdzenia nabycia spadku po spadkodawcy, który w chwili śmierci nie miał obywatelstwa polskiego, w skład spadku po nim nie wchodziła nieruchomość a jedynie jak określili to spadkobiercy "roszczenie" o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odmawiającej poprzedniej właścicielce (spadkodawczyni) przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości. W rozpoznawanej zaś sprawie chodziło o stwierdzenie nieważności zarządzenia o przejściu pod przymusowy zarząd państwowy nieruchomości celem doprowadzenia do możliwości realizacji roszczenia majątkowego dotyczącego odszkodowania lub zwrotu nieruchomości, którego to celu nie da się osiągnąć bez unieważnienia zarządzenia. Sąd zgodził się także z zarzutem skargi braku prawidłowego działania organu w zakresie postępowania dowodowego przez zaniechanie uzyskania odpowiednich dokumentów, w sytuacji gdy w postępowaniu dotyczącym mienia w O. inny organ widział taką potrzebę, co zdaniem Sądu I instancji, wskazuje na naruszenie art. 8 k.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Gospodarki, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędną i dowolną interpretację pojęcia "strony" sprowadzającą się do przyjęcia, że skarżąca jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r., na podstawie nabycia praw do spadku po B. P.; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ wydał zaskarżoną decyzję bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy pomimo, iż organ – zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa – działał na podstawie i w granicach prawa. Wskazując na powyższe Minister Gospodarki wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznał co prawda, że skarżąca znajduje się w gronie spadkobierców po zmarłym B. P., tym niemniej – jak stwierdził – postanowienia w tym przedmiocie nie dokumentują tytułu prawnego przypadającego jej poprzednikom prawnym do objętego przymusowym zarządem przedsiębiorstwa. Dlatego też nie są wystarczającą podstawą do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" Fabryka [...] własność spadkobierców B. P. w O. Dalej podnosi, że postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. o dziale spadku nie dowodzi, iż A. P. jest jedyną uprawnioną spadkobierczynią do występowania z wnioskami dotyczącymi przedsiębiorstwa "[...]" Fabryka [...] w O., w tym także do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 roku. Kasator zauważył, że przedmiotem spadku są wyłącznie prawa majątkowe. Wskazał w związku z tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Wskazał w tym względzie na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 311/99 i I SA 326/99 oraz z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 310/99. Przedmiotem przysługującego stronie żądania dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego – jak dalej wywodzi kasator nie mogą być tego typu roszczenia, jakie zostały przyznane A. P. przez Sąd Rejonowy w K., na mocy postanowienia dnia [...] stycznia 2006 r. Przedmiotem takiego postępowania nie są jakiekolwiek roszczenia o takim charakterze, bowiem nadzwyczajne postępowania administracyjne, prowadzone w oparciu o art. 156 § l k.p.a., nie przewidują realizacji tego typu roszczeń, a jedynie weryfikują, czy dany akt administracyjny został wydany zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, co – jak wskazał autor skargi kasacyjnej - potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i wiążących się z nimi przepisów art. 76 i art. 78 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ wydał zaskarżona decyzję bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy wyjaśnił, że zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, iż strona może zachowywać się biernie w jego toku. Kasator podnosi, że to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Gospodarki wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Wywodził, że A. P. w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego posiada interes prawny we wszczęciu postępowania o sta wiedzenie nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [ dalej p.p.s.a.] skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika Ministra Gospodarki zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy tj. wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez błędną i dowolną interpretację pojęcia strony sprowadzającą się do przyjęcia, że skarżąca jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. oraz naruszenie art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie , że organ wydał swoją decyzję bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to postępowania dowodowego w zakresie badania formalnych wymogów wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się bowiem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Gospodarki, który odmówił wszczęcia na wniosek A. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia z 1951 r., gdyż uznał , że nie wykazała ona interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., we wszczęciu tego postępowania. Nabycie praw do spadku po B. P. nie było bowiem w ocenie organu wystarczającym dowodem na to, że jego spadkobiercy byli w dacie ustanowienia zarządu przymusowego współwłaścicielami Fabryki "[...]", a tej okoliczności składająca wniosek, w ocenie organu nie wykazała. Stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia w tym zakresie przez organ administracji art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. oraz art.. 76 i 78 k.p.a. należy uznać za uzasadnione, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne. W toku postępowania wyjaśniającego organ administracji ma bowiem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów ( z urzędu lub wskazanych przez stronę). W przedmiotowej sprawie, co jest niesporne, skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" Fabryka [...] własność spadkobierców B. P. w O. złożyła postanowienia Sądów Rejonowych, którymi wykazała że jest spadkobierczynią B. P. oraz, że w częściowym dziale spadku na jej wyłączną własność przyznano wszelkie roszczenia o zwrot lub odszkodowanie za nieruchomości położone w O. – dobra ziemskie O. i Cegielnię "[...]". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wnioskodawczyni nie udokumentowała jednak, mimo wezwań organu, tytułu prawno – rzeczowego przysługującego B. P. do tego przedsiębiorstwa tzn. nie przestawiła dowodów potwierdzających czyją własnością ( czy spadkobierców B. P.?) było przedsiębiorstwo w dniu ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Tym samym zaś nie wykazała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. Jak trafnie jednak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżąca załączyła do wniosku orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1963 r., które nie tylko potwierdza przejęcie przedsiębiorstwa ale także stwierdza przejście prawa własności przedsiębiorstwa przysługującego spadkobiercom B. P. na rzecz Skarbu Państwa. Jest to niewątpliwie dokument urzędowy, który wprawdzie nie stanowi bezpośredniego dowodu, że przedsiębiorstwo w chwili przejęcia go na rzecz Skarbu Państwa stanowiło własność spadkobierców B. P., ale niewątpliwie uwiarygodnia ten fakt. Sąd zasadnie także zwrócił uwagę na domniemanie wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37 ze zm.), który stanowi, że "Domniemywa się, że właścicielem przedsiębiorstwa jest osoba, która prowadziła je we własnym imieniu przed ustanowieniem zarządu państwowego". Domniemanie to także niewątpliwie działa w tym postępowaniu na korzyść skarżącej. Skoro zaś własność przedsiębiorstwa, gdy chodzi o pierwotnego właściciela a następnie jego następców prawnych budzi wątpliwości tzn. organ nie dysponuje dokumentami, że przedsiębiorstwo zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa od właścicieli, winien także z urzędu podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia tej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości. Okoliczność, że wnioskodawczyni nie złożyła w tym zakresie wszystkich wymaganych, zdaniem organu dokumentów, nie zwalniała organu z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W szczególności zaś organ winien uwzględnić wniosek pełnomocnika skarżącej o udzielenie koniecznych informacji przez Archiwum Państwowe w Kielcach. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony, a organ nie podjął także innych działań z urzędu zmierzających do ustalenia tych faktów, zasadnie Sąd I instancji uznał, że takie postępowanie organu narusza w szczególności art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie przesądził w swoim wyroku, że skarżąca jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności lecz nakazał wyjaśnienie tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości przy pomocy wszystkich dostępnych organowi i stronie dowodów i w tym celu nakazał uwzględnienie wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika skarżącej. Trafnie także Sąd meriti podkreślił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w K. w sprawie działu spadku, skarżącej przyznane zostały roszczenia majątkowe o zwrot przedsiębiorstwa lub odszkodowanie, a nie uprawnienia do wstąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.