II OSK 1649/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant: Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 347/09 w sprawie ze skargi G. R. i E. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od G. R. i E. R. solidarnie na rzecz K. M. kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 347/09, w sprawie ze skargi G. R. i E. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę; w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku; w punkcie III. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2007r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] lutego 2007r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. R. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (I etap realizacji) na działce nr ew. [...], przy ul. [...][...] w Siedlcach. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił obie ww. decyzje i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ wojewódzki, w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor podał E. R. oraz K. i T. R. jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ powziął informację od D. R., że oświadczenie to było niezgodne ze stanem faktycznym. Ujawnienie niniejszego faktu, nieznanego organowi w dniu wydawania pozwolenia na budowę, wypełniło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Do akt sprawy zostały dołączone dokumenty, z których wynikało, że w dniu składania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jeden ze współwłaścicieli nieruchomości objętej planowaną inwestycji – T. R. nie żył. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że T. R. zmarł [...] marca 1999 r., a spadek po nim nabyły żona K. R. oraz córki K. R. (M.) i D. R. Fakt ten był znany inwestorowi G. R. w momencie składania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy jego wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym T. R. z dnia [...] lipca 2004r. W konsekwencji organ stwierdził, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż w dniu składania oświadczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości obok E. i G. R. oraz K. R., były córki spadkodawcy T. R. – K. R. (M.) i D. R. W tej sytuacji wnioskujący o pozwolenie na budowę był zobowiązany do uzyskania stosownej zgody w formie pisemnej wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dane przedsięwzięcie. Rozpatrując odwołanie E. i G. R. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wskazana okoliczność istotnie miała decydujący wpływ na byt prawny decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] lutego 2007 r. Wobec powyższego za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego o uchyleniu obu ww. decyzji, co wobec niespełnienia przez inwestora podstawowego warunku wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. R. i E. R. wskazali, że organ błędnie zinterpretował zapisy art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stwierdzając, że inwestor powinien uzyskać na piśmie zgodę od wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W opinii skarżących powołany przepis wymaga jedynie złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i skarżący takie oświadczenie złożyli. Ponadto wskazali, że jeżeli po wznowieniu postępowania, organ administracyjny powziął wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to powinien zobowiązać inwestora do ewentualnego uzupełnienia brakującej zdaniem organu dokumentacji lub oświadczeń. Tymczasem wszystkie te działania zostały pominięte, a jedynie po wznowieniu postępowania organ administracyjny niezwłocznie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Na wstępie Sąd zaznaczył, że wznawiając postępowanie organ administracyjny powinien uwzględnić treść art. 149 § 2 k.p.a., który nakazuje po wznowieniu postępowania, przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy. Istotą wznowienia postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Jak wskazał Sąd, oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu. W niniejszej sprawie oświadczenie złożone przez inwestora o dysponowaniu przez niego nieruchomością na cele budowlane nie zostało prawidłowo wypełnione. Przy czym, jak zauważył Sąd, organ prowadząc nowe postępowanie wiedział, że inwestor nie dysponuje prawem do terenu mimo złożonego oświadczenia. W art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskazana została procedura postępowania w przypadku naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1. Zgodnie z cytowanym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń odnośnie kompletności i prawidłowości projektu budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Powyższa regulacja wskazuje, że organ po wznowieniu postępowania, w sytuacji gdy posiadał informację o nieprawidłowym oświadczeniu co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinien zobowiązać inwestora do uzupełnienia brakującej dokumentacji lub oświadczeń. Działania te zostały pominięte przez organ, który po wznowieniu postępowania uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Pominięcie przez organ treści art. 35 ust. 3 wpłynęło również na naruszenie przepisu art. 149 K.p.a. bowiem organ po wznowieniu postępowania nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy. Wznowienie postępowania oznacza powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, z tego względu nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd wskazał, że organ błędnie zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli w formie pisemnej. Z przepisu art. 35 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego taki wymóg nie wynika. Inwestor zobowiązany jest do wskazania współwłaścicieli, którzy będąc stronami postępowania, na dalszym etapie będą mogli zweryfikować prawdziwość złożonego oświadczenia. Jednakże organ nie może czynić przeszkody w realizacji prawa dysponowania własną nieruchomością na cele budowlane i uzależniać prowadzenia postępowania od uzyskania zgody współwłaścicieli w formie pisemnej. Wskazując na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez K. M., reprezentowaną przez radcę prawnego, podniesiono następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnej interpretacji: art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż przepis ten nakłada na organ administracji po wznowieniu postępowania obowiązek kontroli prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż inwestor prawidłowo złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nakazuje organowi administracji przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy oraz poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. R. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Jej zarzuty mają charakter materialnoprawny, podniesiono także zarzut naruszenia powiązanego z nimi bezpośrednio przepisu art. 149 § 2 k.p.a., niedostrzeżonego przez Sąd I instancji. Przedmiotem wznowienia, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej jest decyzja a nie sprawa administracyjna. Sformułowanie mówiące, że organ właściwy do wznowienia postępowania "wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy" oznacza, że ten organ nie może wydać decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do rozpoznania organowi niższego stopnia. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania a nie badanie czy są przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy – pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i tym samym do wyjaśniania czy wszystkie z przesłanek wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione. Nie ma zatem racji Sąd I instancji, kiedy – abstrahując od istoty postępowania wznowieniowego – nakazuje organowi wznowieniowemu w sprawie pozwolenia na budowę badanie prawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i podejmowanie czynności określonych w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Nie ma wątpliwości co do kwestii, że – wydając pozwolenie na budowę – właściwy organ, w razie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić. Nie jest to jednak obowiązek organu wznowieniowego, tym bardziej w sytuacji gdy nie jest to zarazem organ właściwy do rozpoznania sprawy w I instancji. Stanowisko zajęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku .prowadziłoby do sytuacji, gdy pozwolenie na budowę wydawałby organ II a nie I instancji a zatem do zmiany właściwości. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione a stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pow. ustawy.