I OSK 1482/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/09 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy w B. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., na postawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania jako opuszczonego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami położonego we wsi N. o pow. [...] ha i Ł. o pow. [...] ha, stanowiącego własność A. W. A. W. wystąpił do Wojewody W. – M. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Wojewoda W. – M. decyzją z [...] grudnia 2004 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979 r., uznając, że nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Od tej decyzji A. W. złożył odwołanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2006 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne wskazując, że Wojewoda nie był organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie. Na powyższą decyzję A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1536/09, została oddalona. A. W. w styczniu 2007 r. ponownie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979 r., jednak tym razem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą W. – M. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 września 2007 r., sygn. akt I OW 51/07, oddalił wniosek, wskazując, że organem właściwym do weryfikacji decyzji ostatecznych wydawanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z [...] września 2008 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...] listopada 1979 r., wskazując, że brak jest podstaw aby uznać, że w toku postępowania o przejęcie gospodarstwa naruszone zostały przepisy prawa materialnego. Skarżący złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję raz jeszcze podkreślając, że w dniu [...] listopada 1979 r. gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym, pozbawionym inwentarza żywego i martwego, którym właściciel wcześniej zadysponował. Nie było ono uprawiane. Od tej decyzji A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej między innymi naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutu niewskazania w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. przyczyn, dla których organ orzekł o przejęciu gospodarstwa skarżącego na własność Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r., wskazał, że w dacie wydawania decyzji organ orzekający o przejęciu gospodarstwa miał dostateczne przesłanki do jej wydania. Sąd stwierdził, że w istocie decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. jest lakoniczna, zawiera jednakże stwierdzenie, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność A. W. było opuszczone przez właściciela, który wraz z rodziną wyjechał na stałe do Niemiec. Sąd pierwszej instancji przyjął, że biorąc pod uwagę uwarunkowania polityczne istniejące w 1979 r., można z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że organ wiedząc o wyjeździe właściciela i jego rodziny do Niemiec, miał świadomość i wiedzę co do tego, że decyzja o wyjeździe jest nieodwracalna. Było to zatem ostateczne i trwałe zerwanie więzi z gospodarstwem, które co najmniej w dniu wyjazdu nie było uprawiane i nie miało być uprawiane w terminie późniejszym. W związku z tym, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do rozważań dotyczących okoliczności związanych z datą wyjazdu. Sąd zaznaczył przy tym, że nowe obecnie pozyskane dowody pozostają bez znaczenia dla sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał również, że mimo, iż organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji powołał się na zeznania świadków złożone w 2004 r. i mimo, że jest to pewne uchybienie, to jednak nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. W., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie i jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 ustawy dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przez uznanie, że przepisy te mogły mieć zastosowanie do okoliczności w jakich skarżący i jego rodzina opuścili gospodarstwo, w szczególności iż decyzja wydana była w dniu wyjazdu skarżącego z gospodarstwa co uniemożliwiało stwierdzenie nieuprawiania gospodarstwa, a w konsekwencji, że wskazane przepisy mogły stanowić podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979 r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb Państwa; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo, że decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 8 i 11 k.p.a., przez nieustosunkowanie się do zarzutu niewskazania w uznaniowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979 r. przyczyn, z powodu których organ administracji orzekł o przejęciu gospodarstwa skarżącego na własność Państwa, b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979r. uznając, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty podkreślając, że w zaskarżonym wyroku nie zostało zweryfikowane, czy w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz w § 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przede wszystkim zauważyć, że prowadzona ona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, czyli w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979 r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb Państwa. W związku z tym stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zaś kontekście Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. nie narusza rażąco art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, czy też § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Wskazać należy, że art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Brzmienie przepisu tego rozporządzenia oznacza, że wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nimi nie interesuje. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że jak z jej akt wynika, w dniu [...] listopada 1979 r. gospodarstwo rolne skarżącego kasacyjnie zostało opuszczone wskutek jego wyjazdu wraz z rodziną do Republiki Federalnej Niemiec, gdzie zamieszkują do chwili obecnej. Skarżący kasacyjnie wyjeżdżając zabrał ze sobą cały inwentarz żywy i martwy oraz zboże, nie zostawiając nic w gospodarstwie. Z akt wynika także, iż autor skargi kasacyjnej przygotowując się do wyjazdu wycinał systematycznie las z powierzchni 4 ha, sprzedając drzewo do tartaku. Wyjeżdżając zabrał ze sobą wszystkie zwierzęta i zboże, a od rodziny zasiedlającej opuszczone zabudowania zażądał kwoty 40 tys. zł za centralne ogrzewanie i studnię głębinową. Ponadto skarżący zarzucając organowi, że ten nie badał, czy podjął on jakąkolwiek próbę zadysponowania gospodarstwem, nigdy nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność, że zawarł umowę dotyczącą gospodarstwa, a jego wyjazd był czasowy z zamiarem powrotu. W związku z tym uznać należy, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] listopada 1979 r., co zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji i prawidłowo oddalił skargę uznając, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 1 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli natomiast Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to nie można mu skutecznie postawić takiego zarzutu. W związku z tym, w niniejszej sprawie samo tylko przekonanie skarżącego kasacyjnie o konieczności zastosowania tego przepisu nie może być skuteczną podstawą do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej postawionego na podstawie tego przepisu. Nie można zatem stwierdzić w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art.. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.