II OSK 1604/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 288/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1604/09 Uzasadnienie Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Ke 288/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] Sp. z oo. w K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2009 r. znak. [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż powyższą decyzją Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] stycznia 2009 r., odmawiającą wydania decyzji o rozbiórce budynku handlowo-usługowo- magazynowego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Sandomierzu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Sp. z oo. z siedzibą w K.. Uczestnik R. S. wniósł o odrzucenie skargi z powodu utraty przez skarżącą przymiotu strony. Podał, iż w trakcie postępowania nastąpiło zbycie własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem sprawy na inny podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że wniosek uczestnika R. S. o odrzucenie skargi jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia bowiem legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. W aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, że w tej dacie Spółka [...] Sp. z oo. w K. nie była właścicielem obiektów, które są przedmiotem sprawy, a co za tym idzie, że nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem jego oceny była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. oparta o przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji ustalił, iż postępowanie zostało wszczęte z wniosku R. S., w którym wnosił on o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności prac prowadzonych na sąsiedniej działce o nr [...] w Sandomierzu. W toku tego postępowania organ I instancji przeprowadził jedynie oględziny w dniu 25 września 2008r., których przebieg, jak zaznaczył sąd, skoncentrowany został na opisie prac remontowych prowadzonych w budynku położonym na działce nr [...]. Co do samowolnej realizacji obiektu budowlanego, którą zgłaszał R. S. organ ograniczył się do stwierdzenia w protokole oględzin, że "budynek jak wynika z dokumentów przedłożonych przez inwestora, był wybudowany w latach 60-tych. Z kartoteki budynków znajdującej się w zasobach geodezyjnych wynika, iż budynek był wybudowany w 1965 r." Nie wiadomo natomiast, co podkreślił Sąd I instancji, o jakich dokumentach jest mowa w protokole; jedyna bowiem decyzja dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo-magazynowego dla Przedsiębiorstwa Techniczno – Handlowego "[...]" Spółka cywilna " w Kielcach, jaką dysponował w tej dacie organ I instancji, wydana została w dniu 25 listopada 1998 r. Akta sprawy zawierały szereg map i wyrysów geodezyjnych, z których wynikało, że na działce nr [...] znajdują się dwa połączone ze sobą budynki, przy czym R. S. wskazywał na to, że obiekt będący przedmiotem postępowania, zrealizowany - wedle autora tego pisma – bez pozwolenia na budowę, położony jest drugim rzędzie, w głębi działki. Sąd I instancji analizując zgodność z prawem tej decyzji z punktu widzenia organu odwoławczego i prawidłowości zastosowania przez niego art. 138 § 2 kpa wskazał, że dowody zgromadzone przez organ I instancji nie wskazywały na to, który obiekt objęty został postępowaniem, a w szczególności, czy był nim budynek, co do którego R. S. zgłaszał samowolę budowlaną. Protokół z oględzin nie został wyposażony w szkic sytuacyjny, a załączone do niego zdjęcia nie wyjaśniają, który budynek był przedmiotem tej czynności. Organ I instancji nie przeprowadził ponadto żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego zarzucanej samowoli budowlanej. Przedmiotem sprawy nie było bowiem tylko zbadanie zgodności z prawem prowadzonych prac remontowych, ale przede wszystkim wyjaśnienie, czy i który obiekt zlokalizowany na działce nr [...] wybudowany został bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że budynek został zrealizowany w roku 1965. Natomiast dowody przedłożone przez R. S. wraz z odwołaniem, a w szczególności wypis z rejestru budynków dotyczący budynku nr ewid. [...];2 na działce nr [...], powyższe ustalenie organu I instancji poddawały w wątpliwość. Zgodnie z tym wypisem budynek został ukończony w roku 1999, a nie w 1965. Okoliczność, że budynek został zrealizowany w roku 1965 została zakwestionowana przez R. S. w trakcie oględzin; organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mimo, że pomiędzy stronami była to kwestia sporna. Dowody zgromadzone przez organ I instancji nie dawały podstaw do ustalenia, czy obiekt posadowiony na działce nr [...] zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Nie wiadomo bowiem, którego z nich dotyczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia 25 listopada 1998 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo-magazynowego dla [...] w Kielcach. Organ I instancji nie miał także podstaw do ustalenia, że obiekt ten został w oparciu o powyższą decyzję rozbudowany. Sąd I instancji w oparciu o powyższe uznał, iż organ odwoławczy w takim stanie sprawy był zobowiązany do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w toku postępowania odwoławczego (sprowadzające się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zasadzie w całości), naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Sp. z oo. W K. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przez Sąd I instancji poza zakres rozpatrywanej sprawy administracyjnej i wkroczenie przezeń sformułowanymi ocenami prawnymi w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji, 2. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż Sąd I instancji błędnie określił granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Sąd I instancji przyjął bowiem, iż zakres sprawy administracyjnej obejmuje w szczególności badanie legalności posadowienia wszystkich budynków na działce nr [...]. Sąd ten nie wziął pod uwagę, iż zakres sprawy administracyjnej był wyznaczony nie treścią wniosku R. S., ale wolą organu wszczynającego postępowanie z urzędu. W ocenie skarżącego Sąd I instancji wypowiedział się również co do oceny dowodów przedłożonych przez R. S. w toku postępowania poprzez stwierdzenie, że "Jak wykazały zresztą dowody przedłożone przez R. S. wraz z odwołaniem(...) ustalenia organu I instancji poddane zostały w wątpliwość". Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji oparł działania kontrolne na ocenie wiarygodności dowodów, w szczególności zebranych przez organ I instancji, a nie na ocenie sposobu ich przeprowadzania w kontekście właściwych przepisów postępowania. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skarżący podniósł, iż stosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. W ramach kompetencji organu odwoławczego mieści się uprawnienie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa . Skarżący zarzucił wyrokowi I instancji, iż ten w wyroku nie wykazał, dlaczego organ nie mógł zastosować swojego uprawnienia wyrażonego w art. 136 kpa. Organ nie wyjaśnił przyczyn dla których skorzystał z art. 138 § 2 kpa co powinien był uczynić zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż stawiane w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kwestia zakresu orzeczniczego organu odwoławczego została uregulowana w art. 138 k.p.a. Organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencje organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych są zatem wyraźnie ograniczone przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Odnosząc powyższe rozważania do podniesionych zarzutów zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób dowolny i nie nawiązują do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Warunkiem niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygania w sprawie administracyjnej jest w pierwszej kolejności ustalenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7 kpa. Podstawą faktyczną rozstrzygania w niniejszej sprawie było niewątpliwie ustalenie, którego budynku dotyczy postępowanie oraz tego czy budynek ten powstał w sposób zgodny z przepisami. Bez powyższych ustaleń, każdą decyzję rozstrzygającą merytorycznie w zakresie legalności tego budynku, w tym także decyzję odmawiającą rozbiórki obiektu należałoby uznać za wydaną z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa. Sąd I instancji w sposób bardzo szczegółowy zgodnie z wymaganiami art. 141 § 1 p.p.s.a. wskazał jakie okoliczności faktyczne jego zdaniem nie zostały w sposób jednoznaczny ustalone. Skoro zatem organ I instancji nie podjął nawet próby ustalenia stanu faktycznego sprawy, zasadnie organ II instancji uznał, iż powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe co do niemal wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Prawidłowo zatem organ II instancji zastosował przepis art. 138 § 2 kpa. Sąd I instancji oddalając skargę w tym zakresie nie naruszył prawa. Podkreślenia wymaga, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał w uzasadnieniu skargi, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, okoliczności na które wskazywał Sąd w ogóle nie miały znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bądź zostały przez organ I instancji dostatecznie wyjaśnione. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa nie został uzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, LEX nr 183144). Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi, iż Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiot sprawy sprowadzał się w niniejszej sprawie do ustalenia czy budynek wskazywany przez uczestnika postępowania R. S. został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym, oraz czy konieczne było prowadzenie i w jakim zakresie postępowania zmierzającego do doprowadzenia budynku do stanu zgodności z prawem. Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, iż Sąd I instancji uznał, iż zakres sprawy administracyjnej obejmuje badanie legalności posadowienia wszystkich budynków na działce [...]. Sąd wskazał jedynie na konieczność ustalenia którego z budynków dotyczy postępowanie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.