II SA/Ke 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009r. sprawy ze skargi S. P. i P. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie S.P.P od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej w/w rozbiórkę samowolnie wykonanego parterowego budynku garażowego usytuowanego na działce nr ewidencyjny 56 przy ul. W. 8 w S-K utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. W wyniku przeprowadzonych w dniach [...] oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w narożu działki nr 56 położonej w S-K bezpośrednio przy granicy południowej i wschodniej realizowany jest budynek garażowy z dwoma stanowiskami na samochody, posiadający w rzucie kształt litery "L" o wymiarach ramion 12,9m i 9m, przylegający do istniejącego na działce budynku gospodarczego z którym jest funkcjonalnie połączony otworem przejściowym w przylegających ścianach. Ściany zewnętrzne budynku wykonano z bloczków gazobetonowych, strop gęstożebrowy "Teriva". Ponadto w budynku wykonano instalację elektryczną, osadzono stolarkę okienną oraz dwie uchylne bramy garażowe od strony północnej i zachodniej. Inwestor P. P. oświadczył, że budowa przedmiotowego garażu została rozpoczęta pod koniec 2007r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uczestniczący w oględzinach sąsiad – M. S. nie wyraził zgody na dalszą budowę budynku. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku garażowego na działce nr 56 w W. 8 w S-K i nałożył na P. P. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym przez organ I instancji terminie tj. w dniu 27 sierpnia 2008r. P. P. przedłożył: - decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 56 w S-K, wydanej dla S.P.P; - oświadczenie S.P.P o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr 56 i nr 57 na cele budowlane; - projekt budowlany rozbudowy budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] PINB w S-K działając w trybie art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nałożył na P. P. w terminie do dnia [...] obowiązek wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości tj.: - potwierdzenia ostateczności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, - potwierdzenia, że w/w decyzja dotyczy także działki nr 57; - jednoznacznego wskazania kto jest inwestorem przedmiotowej rozbudowy. Realizując nałożony na strony obowiązek, pismem z dnia [...] S. i P. P. poinformowali organ, że są wspólnie inwestorami przedmiotowej inwestycji natomiast co do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzili, że w wyniku odwołania została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak:[...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nadmienili również, że uzupełniono decyzję o zapis dotyczący działki nr 57, na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. decyzją z dnia 19 stycznia 2009r. nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku garażowego uznając, że inwestorzy nie wykonali w całości obowiązków nałożonych na nich postanowieniami z dnia[...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. i P. P. podnieśli, że w wyznaczonym terminie tj. do dnia [...] nie mogli przedłożyć kompletu dokumentów w związku z przedłużającymi się procedurami administracyjnymi, albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu po raz drugi stanowi przedmiot rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i dokonaną przez organ ocenę prawną rozstrzygnięcia. Zakres wykonanych robót inwestycyjnych polegających na budowie odrębnego obiektu budowlanego – budynku garażowego związanego trwale z gruntem za pomocą fundamentów i wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. zakwalifikowano jako budowę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja przez S. i P. P. robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Skoro inwestorzy nie skorzystali z możliwości legalizacji przewidzianej art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 1994r. działania organu I instancji, które w rezultacie doprowadziły do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego garażu należy uznać za zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Jednocześnie organ uzupełnił podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 i ust. 1 ustawy Prawo budowlane i zaznaczając, że to uchybienie nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Podniesiono również, że projekt budowlany nie odpowiada wymogom § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), co powoduje wątpliwości odnośnie kompletności projektu. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] S.P. i P.P i powtórzyli zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podnieśli, że od kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sąsiad M. S. wniósł odwołanie w związku z tym nie są w stanie przedłożyć ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz zgromadzić kompletu dokumentów umożliwiających im legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż zasadniczym powodem orzeczonej rozbiórki był brak przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu załączona do skargi decyzja z dnia [...] nie może być uwzględniona, albowiem została wydana już po terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia [...], a nadto nie jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zarówno organ II jak I instancji wadliwie zinterpretowały stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa). W myśl art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ust. 2 art. 48 stanowi, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, w celu zbadania czy w sprawie zachodzą następujące okoliczności: 1) budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Art. 48 ust. 3 określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne odnoszące się do nałożenia na inwestora obowiązków w kwestii przedstawienia określonych dowodów umożliwiających ocenę przesłanek do legalizacji, zaś ust. 4 stanowi, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, skutkuje zastosowaniem ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Interpretacja przedstawionej regulacji nie może być ściśle gramatyczna lecz musi uwzględniać stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyli zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć decydującego znaczenia dla legalizacji samowoli, ponieważ taka decyzja ma charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw, co nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania. Trybunał uznał, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo, że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Skoro bowiem zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej) to niezgodne z zasadami konstytucyjnymi sprawiedliwości społecznej i równości jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Godzi się podnieść, że aktualne brzmienie art. 48 ustawy uwzględnia treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ten sposób, że nie stanowi już wymogu posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu wszczęcia postępowania. To zaś oznacza, że stronom postępowania legalizacyjnego umożliwiono uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nawet w toku tego postępowania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego jest taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, którą zastosowały organy administracji w konkretnym przypadku, prowadząca do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego pozostaje w toku sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – a z taką zaś sytuacją mamy do czynienia. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego działając w trybie art. 48 ust. 2 ustawy zobowiązał stronę m.in. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i strona w wykonaniu tego obowiązku wystąpiła ze stosownym wnioskiem do organu właściwego do jej wydania lecz na skutek okoliczności od niej niezależnych tj. z powodu wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu I instancji, nie była wstanie przedłożyć decyzji ostatecznej w terminie wskazanym przez organ, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest skorzystanie z instytucji przewidzianej art. 97 § 1 ust. 4 kpa i zawieszenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej do czasu rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej inwestycji. Wskazać trzeba, że pogląd ten znajduje akceptację w stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2007r. II OSK 945/06 Lex nr 338867, w którym stwierdzono raz jeszcze, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie tego braku w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Błędne ustalenie, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy co stanowi naruszenie prawa materialnego skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S-K z dnia [...] wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy nastąpiło z uwagi na stwierdzone przez organ II instancji uchybienia w projekcie budowlanym celem ich rozważenia i umożliwienia organowi I instancji wydania w tym samym trybie postanowienia wzywającego do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Zdaniem Sądu, istnieje tylko jednokrotna możliwość wydania postanowienia w trybie art. 49 ust. 3 ustawy, którym organ nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie wynikającym z ust. 1 w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy tj. orzekającej rozbiórkę. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.