II SA/Bd 269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru budowy altany oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez J. I. w dniu 26 listopada 2008 r. zamiaru budowy altany murowanej o powierzchni do 25 m2 na działce nr 23/12 w miejscowości Ch., gmina B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż działka, na której ma zostać zlokalizowany budynek, mieści się w obszarze chronionego krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Województwa Kujawsko -Pomorskiego nr 72 z 2005 r., poz. 1376), zaś odległość projektowanego budynku od linii brzegowej jeziora nie spełnia określonego w rozporządzeniu warunku, gdyż wynosi poniżej 100 m. W odwołaniu od powyższej decyzji J. I. podniósł, iż altana jest mu potrzebna w celu schronienia się przed deszczem, magazynowania sprzętu ogrodniczego, wędkarskiego, oraz pływającego, a nadto - iż w pobliżu jego działki znajdują się już inne altany i domy mieszkalne murowane w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Zdaniem odwołującego się rozporządzenie Nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. nie ma mocy wiążącej, ponieważ ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte w rozporządzeniu w sprawie obszaru chronionego krajobrazu mają wpływ tylko na zapisy w dokumentach planistycznych, natomiast w sytuacji gdy ustalenia te nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych. W związku z powyższym, w ocenie odwołującego, odległość 80 m od linii brzegowej jest odpowiednia i wystarczająca dla planowanego przedsięwzięcia. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, a w analizowanym przypadku pod pojęciem inne przepisy rozumieć należy ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.), która w art. 23 ust. 2 upoważnia Wojewodę do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu w drodze rozporządzenia. Takim właśnie aktem prawnym jest, w ocenie organu, rozporządzenie Nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, którego § 3 ust. 1 między innymi w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy podkreślił również, że w analizowanej sprawie organ l instancji oparł się na obowiązującym stanie prawnym, bowiem w myśl art. 87 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., źródłem powszechnie obowiązującego prawa są, oprócz Konstytucji, ustawy i rozporządzenia wykonawcze do ustaw, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a powoływane w odwołaniu orzecznictwo sądowoadministracyjne nie może zostać uwzględnione, bowiem dotyczy diametralnie odmiennej od istniejącej w rozpatrywanej sprawie sytuacji prawnej. Ponadto organ powołał się na pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - Regionalnego Konserwatora Przyrody w [...], z którego jednoznacznie wynika, iż Jezioro Ch., gmina B., znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. I. zakwestionował uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję organu l instancji. Według skarżącego rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, nie może stanowić przeszkody do zagospodarowania jego działki przy jeziorze Ch., ponieważ zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora dotyczy budynków nie związanych z turystyką i wypoczynkiem takich jak domy mieszkalne, pensjonaty, hotele, co potwierdza również orzeczenie WSA w Białymstoku sygn. akt SA/BK 793/07 z którego wynika że w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia wojewodów nie mogą wskazywać jak obywatel ma zagospodarowywać swoją działkę pod względem wypoczynku i turystyki. Skarżący podniósł także, że zakupu działki dokonał w celach wypoczynkowo - turystycznych, a projektowany budynek - altana o pow. 25 m2 przeznaczony będzie do magazynowania sprzętu turystycznego i ogrodniczego, a więc na potrzeby turystyki i wypoczynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Punktem wyjścia dla oceny zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zawarta w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., poz. 1118) regulacja, zgodnie z którą właściwy organ wnosi sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonywania robót budowlanych, jeśli budowa ta lub roboty pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami. Jak wskazuje się w doktrynie, instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski – Prawo Budowlane- Komentarz, Warszawa C. H. Beck 2006, s. 366). Jeśli bowiem po przeanalizowaniu zgłoszenia i załączników do niego właściwy organ architektoniczno - budowlany dojdzie do przekonania, iż zamierzona budowa lub roboty budowlane nie są zgodne z wymogami prawa, wobec czego nie istnieje możliwość ich realizacji, wnosi sprzeciw w formie decyzji. Wniesienie sprzeciwu oznacza zakaz wykonywania zgłoszonych robót lub budowy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia budowy altany o powierzchni do 25 m2 na działce nr 23/12 w miejscowości C., gmina B. Obowiązek zgłoszenia budowy takiego obiektu wynika z art. 30 ust.1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Poza sporem również pozostaje, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.) obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych, natomiast wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, którym w rozpatrywanej sprawie jest rozporządzenie Nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2008 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urzędowy Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2005 r., Nr 72, poz. 1376). W powyższym rozporządzeniu określono nazwę tworzonych obszarów, ich teren, organ sprawujący nadzór, rodzaj ekosystemu oraz zakazy obowiązujące dla całości lub części powierzchni obszarów, wynikające z potrzeb ich ochrony. Wykaz ustanowionych obszarów chronionego krajobrazu zawiera załącznik do rozporządzenia. Wymienia się w nim m. in. Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, ekosystem wodno- lądowy obejmujący m.in. cała gminę B., na terenie której leży miejscowość Ch. - miejsce planowanej inwestycji. Wśród wprowadzonych rozporządzeniem, w ramach wynikającego z art. 24 ustawy o ochronie przyrody katalogu możliwych do wprowadzenia zakazów, ustanowiono w jego § 3 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarżący nie kwestionuje, iż objęta jego zgłoszeniem murowana altana ma być realizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora Ch. Nadto, jak twierdzi, altana ma służyć schronieniu przed deszczem oraz magazynowaniu sprzętu turystycznego i ogrodniczego, czyli potrzebom turystyki i wypoczynku. Nie jest więc obiektem, którego zawarty w punkcie 8 rozporządzenia zakaz nie obejmuje. Nadmienić w tym miejscu należy, że wprawdzie w § 3 ust. 3 rozporządzenia stosowanie omawianego zakazu wyłączono w stosunku do terenów objętych obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (to jest 1 maja 2004 r.) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sytuacja taka w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Jak bowiem ustalono dla miejscowości Ch. w gminie B. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że dopuszczenie do budowy altany we wskazanym przez skarżącego miejscu oznaczałoby obejście zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 12 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, inaczej mówiąc naruszałoby zawartą w wymienionym przepisie regulację. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji trafnie przyjęły, iż tenże przepis rozporządzenia Wojewody należy do "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji negatywnie odniosły się do zgłoszonej przez skarżącego budowy. Pod określeniem "inne przepisy" użytym przez ustawodawcę należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródłem zaś powszechnie obwiązującego prawa są, w myśl art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., obok samej Konstytucji, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw i rozporządzeń wykonawczych do ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, obowiązujące na obszarze ich działania. Dodatkowo upoważnienie dla wojewody do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikało z art. 39 obowiązującej do 31 marca 2009 r. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), będącego odpowiednikiem art. 59 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 306). Rozporządzenie Nr 12 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r., którego unormowanie było podstawą wydania niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, spełnia wynikające z Konstytucji i ustawy dot. administracji rządowej oraz przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym warunki wymagane do zakwalifikowania go do tego rodzaju aktów, bowiem wydane zostało na podstawie i w granicach uposażenia ustawowego (art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody), na co wcześniej już wskazano, ma charakter normatywny (wprowadza zakazy określonego zachowania się w obrębie obszarów chronionego krajobrazu, w tym ujęty w § 3 ust. 1 pkt 8), zawarte w nim zakazy skierowanie są do ogólnie oznaczonego kręgu adresatów zamierzających zachować się na terenie obszarów w określony w nim sposób (mają charakter generalny- powszechnie obowiązujący), a nadto zakazy te dotyczą tylko sfery zewnętrznej, to jest stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza jej struktury (nie odnoszą się do podmiotów podporządkowanych Wojewodzie organizacyjnie lub służbowo). Zakaz sformułowany w § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia musiał być zatem przez orzekające w sprawie organy uwzględniony przy wydawaniu przez nie decyzji, a odmienne stanowisko zajęte przez skarżącego w tej mierze jest wadliwe. Chybione jest zwłaszcza kwestionowanie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. SA/Bk 793/07, bowiem dotyczył on diametralnie odmiennej od istniejącej w rozpatrywanej sprawie sytuacji prawnej. O ile zakazy przewidziane w § 3 rozporządzenia Nr 12 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, jako przepisie prawa miejscowego wiążącym bezpośrednio jego adresatów, mogły stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego wskazanego w zgłoszeniu budowy lub robót budowlanych, to zapisy rozporządzenia wojewody, z dnia 6 listopada 2003 r., które legły u podstaw decyzji uchylonych wymienionym wyrokiem, skierowanie były do rad gmin położonych w obrębie parku krajobrazowego i rzutować mogły tylko na treść dokumentów planistycznych (zawierały ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Wskazać nadto należy, że przedmiotem rozporządzenia z 6 listopada 2003 r. było ustanowienie ochrony dla parku krajobrazowego, zaś rozporządzenie Nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego dotyczy utworzenia obszarów chronionego krajobrazu, a więc innej formy ochrony przyrody. Zarówno w aktualnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody, jak i wcześniejszej – z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079, ze zm.), która stanowiła podstawę wydania rozporządzenia z 6 listopada 2003 r., sporządzanie planów ochrony przewidziane jest tylko dla istniejących parków narodowych, rezerwatów przyrody, i parków krajobrazowych (nie dotyczy obszarów chronionego krajobrazu). Niezależnie od tego zgłoszona w rozpatrywanej przez WSA w Białymstoku sprawie budowa altany nie naruszała innego, będącego aktem prawa miejscowego rozporządzenia wojewody z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie parku krajobrazowego, gdyż usytuowana miała być w odległości większej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora. Sprawując stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Sąd w trakcie rozpatrywania skargi ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego oraz czy stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uznając, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu, zaś kognicji Sądu nie podlega celowość wydanych rozstrzygnięć, w związku z czym na ocenę dokonaną przez Sąd nie mogła rzutować argumentacja dotycząca potrzeby realizacji altany w planowanym miejscu, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec, jak w sentencji wyroku.