II OSK 1429/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 268/09 w sprawie ze skargi E. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 listopada 2007 r. nr XV/97/07 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Daleszyce oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2010 r., II SA/Ke 268/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 listopada 2007 r., nr XV/97/07, w przedmiocie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Daleszyce. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: E. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 listopada 2007r. nr XV/97/07 w sprawie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Daleszyce. Skarżąca zarzuciła Radzie naruszenie zasad sporządzania studium, określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., powoływana dalej jako "u.plan.zagos.prz."). § 9 ustępy 12, 13, 14 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz.1233 dalej "rozporządzenie") zobowiązują do sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętych rozwiązań planistycznych. Tego obowiązku Rada nie wykonała, tj. nie wskazała powodów odrzucenia zarzutów. Podejmując uchwałę przeznaczającą grunty leśne na cele nierolnicze i nieleśne bez uzyskania opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu naruszono art.7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchwałę podjęto z naruszeniem artykułów 2 i 7 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko — poprzez brak dokonania takiej oceny. 2. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2010 r., II SA/Ke 268/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 listopada 2007 r., nr XV/97/07. Burmistrz miasta może ograniczyć się do sporządzenia wykazu rozpatrzonych przez siebie wniosków o dokonanie zmian w studium (art.11 punkty 1 i 3 oraz 11 i 12 u.plan.zag.prz.). Również § 9 punkty 13, 14, 15 rozporządzenia nie zawierają obowiązku burmistrza miasta merytorycznego uzasadnienia przyjętych rozwiązań. Wniesione uwagi są przedstawiane radzie do rozstrzygnięcia na sesji uchwalającej studium i jako załącznik do uchwały o studium nie mogą one być odrębnie zaskarżone do sądu administracyjnego (art.12 ust.1 w zw. z art. 7 u.plan.zag.prz.). Również rada gminy nie ma obowiązku uzasadniania rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, ani merytorycznego odniesienia się do zaproponowanych rozwiązań. Rada Miejska w Daleszycach nie naruszyła zasad ani trybu sporządzania studium, ani właściwości organów w tym zakresie (artykuły 11, 12 i 28 u.plan.zag.prz.). Chybiony jest zarzut naruszenia § 9 pkt 12 rozporządzenia, skoro dyskusja publiczna planowana na dzień 8 października 2007 r. nie odbyła się wyłącznie z braku uczestników. Z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] października 2006r. znak: [...] wynika, że na terenach objętych zmianą studium nie występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz.2019 ze zm.). Ponadto dla terenów objętych studium nie zostało opracowane studium ochrony przeciwpowodziowej (art.79 ust.2 Prawa wodnego). Dlatego projekt studium nie wymagał zaopiniowania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (art.11 pkt 8 lit.i u.plan.zag.prz.). Uchwalenie studium (czy też jego zmiana) nie wymaga uzgodnienia z dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art.17 pkt 7 lit.c i pkt 8 u.plan.zag.prz.). Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta obowiązuje od dnia 15 listopada 2008 r., natomiast zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Daleszycach została podjęta w dniu 29 listopada 2007 r. Skarżąca nie wykazała naruszenia rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz.315). W ocenie Sądu I. instancji zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej (art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."). 3. E. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a.") poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich naruszeń prawa przez organ administracyjny. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. został naruszony, gdyż Sąd I. instancji nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz należycie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia. Artykuł 101 ust.1 u.s.g. naruszono przez jego niewłaściwą wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A: Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok Sądu I. instancji w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (art.183 § 1 P.p.s.a.), w przeciwieństwie do Sądu I. instancji, który nie jest związany stanowiskiem skarżącego (art.134 § 1 P.p.s.a.). Dlatego w niniejszym uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowuje się tylko do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, pozostawiając nieocenione te części zaskarżonego wyroku, które nie zostały zakwestionowane przez skargę kasacyjną. To zastrzeżenie jest konieczne z uwagi na relatywnie wąski zakres spraw poruszonych w skardze kasacyjnej, co skutkowało podniesieniem zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji tylko trzech przepisów, a mianowicie art.134 § 1 P.p.s.a., art.141 § 4 P.p.s.a. oraz art.101 ust.1 u.s.g. B: Zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.101 ust.1 u.s.g. nie mógł być skuteczny, albowiem abstrahuje on całkowicie od treści tego przepisu. Twierdzenie w skardze kasacyjnej, że rozpoznając skargę wniesioną w trybie art.101 u.s.g., Sąd I. instancji odniósł się do sytuacji tejże skarżącej — jest niczym innym, jak tylko przyznaniem, że zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z wymogami powołanego art.101 ust.1 u.s.g. Przepis ten warunkuje legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy – od wykazania przez wnoszącego skargę, iż zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. Dlatego skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej była uzależniona w pierwszej kolejności od podważenia oceny zaskarżonej uchwały przez Sąd I. instancji, że nie naruszyła ona interesu prawnego skarżącej. Skarga kasacyjna nie podważyła tej tezy Sądu I.instancji, albowiem nie wykazała, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. Co więcej, skarga kasacyjna uznała tego rodzaju pytanie za nieistotne w niniejszej sprawie: "Nie rozwodząc się szerzej na temat prawidłowych ustaleń Sądu I instancji w zakresie spełnienia przez E. W. wymogów formalnych do wniesienia skargi oraz przede wszystkim należytego wykazania interesu prawnego podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy pojęcie to zostało przez WSA w Kielcach zawężone poprzez odniesienie jedynie do sytuacji jednostki." (s.2 skargi kasacyjnej). W konsekwencji skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na oczekiwania innych mieszkańców nie wymaga komentarza Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż są to okoliczności nie mające żadnego znaczenia dla oceny przestrzegania prawa przez Sąd I. instancji. C: Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I.instancji art.134 § 1 i art.141 § 4 P.p.s.a. Skarga kasacyjna musi być sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (art.176 w zw. z art.175 § 1 P.p.s.a.) po to, aby jej uzasadnienie zawierało merytoryczną polemikę prawniczą z wywodami zamieszczonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku albo profesjonalnie dowodziło, że Sąd I.instancji naruszył prawo pomijając takie wątki, które powinny były się znaleźć w takim uzasadnieniu. Ma to zasadnicze znaczenie dla skarżącego, skoro Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie w granicach skargi kasacyjnej czyli poprzez ustosunkowanie się do należycie uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej (art.183 § 1 P.p.s.a.). Stwierdzenie w skardze kasacyjnej, rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, że "argumentacja skargi, dowody i uzasadnienie nie zostały przez Sąd wzięte pod uwagę przez co w ocenie Skarżącej zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art.134 P.p.s.a." jest zbyt ogólne, gdyż nie wskazuje precyzyjnie okoliczności pominiętych w siedmiostronicowym (na ogólną liczbę 9 stron całego uzasadnienia), szczegółowym uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę art.176 w zw. z art.175 § 1 i art.183 § 1 P.p.s.a. skarżący nie może zrezygnować z detalicznej analizy uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku i sformułowania na takiej podstawie konkretnych zarzutów. Równie nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez Sąd I.instancji art.141 § 4 P.p.s.a. Został on w skardze kasacyjnej uzasadniony brakiem odniesienia się przez ten Sąd do zarzutu skargi wskazującego, że tereny objęte projektem studium są w większości terenami o przeznaczeniu rekreacyjnym, gdzie prężnie rozwija się działalność o profilu agroturystycznym. Oba powyższe zarzuty (naruszenia art.134 § 1 i art.141 § 4 P.p.s.a.) całkowicie abstrahują od determinacji przez art.101 ust.1 u.s.g. postępowania sądowego, w ramach którego wydany został zaskarżony wyrok. Artykuł 101 ust.1 u.s.g. stanowi przepis szczególny względem art.134 § 1 P.p.s.a. przez to, że uzależnia badanie przez Sąd I. instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Postępowanie sądowoadministracyjne w I.instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się od badania merytorycznej trafności zarzutów skargi, ani od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od badania legitymacji skargowej osoby wnoszącą skargę. Sąd I. instancji ocenia zaangażowanie w sprawie interesu prawnego skarżącego oraz jego ewentualne naruszenie przez zaskarżoną uchwałę, zaś brak w tym zakresie implikuje oddalenie skargi. Dlatego dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe i dopiero na tym etapie sąd może odwołać się do art.134 P.p.s.a., celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi. Skoro skarga kasacyjna E. W. nie podważyła skutecznie oceny Sądu I.instancji, że interes prawny Skarżącej nie został w ogóle naruszony, to znaczy że skarga kasacyjna nie wykazała, aby E. W. miała legitymację do zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwały Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 listopada 2007 r., nr XV/97/07, w przedmiocie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Daleszyce. D: Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I. instancji nie był władny dokonać wyczerpującej oceny uchwały w trybie art.134 § 1 P.p.s.a. właśnie z wcześniej wymienionego powodu, że Sąd ten stwierdził brak legitymacji Skarżącej. Postępowanie sądowo-administracyjne może być inicjowane wyłącznie skargą legitymowanego podmiotu (art.50 P.p.s.a.). W takiej sytuacji uzasadnienie wyroku musi koncentrować się na argumentacji przemawiającej za brakiem owej legitymacji skargowej autora skargi. Skarga kasacyjna nie wykazała braków w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dlatego nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.134 § 1 P.p.s.a. E: Mając powyższe na uwadze, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I.instancji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.