II OSK 1731/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 376/09 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. Z. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 376/09, oddalił skargę H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 grudnia 2006 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej własność M. K., podczas których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany z cegły ceramicznej, o wymiarach 12,69 x 14,28 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], wstrzymał roboty budowlane przy samowolnej budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego i nakazał inwestorowi – M. K. przedłożenie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] nałożył na M. K. obowiązek usunięcia uchybień w złożonych dokumentach. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. K. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28 x 12,69 m z poddaszem użytkowym, na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, M. K. jako inwestor nie przedłożyła w wyznaczonym terminie wymaganej zgody współwłaścicieli działki nr [...], stanowiącej drogę prywatną, o możliwości korzystania z dojścia i dojazdu do działki nr ew. [...], na której został wybudowany ww. budynek mieszkalny. Poza tym budynek mieszkalny musi mieć zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej i ciepłowniczej. M. K., pismem z dnia 6 maja 2008 r. złożyła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie odwołanie od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze z uwagi na toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności działki o nr ew. [...], przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] sygn. akt XVI [...]. Postanowienie to zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. K., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. H. Z. współwłaściciel działki nr ew. [...] pismem z dnia 21 lutego 2009 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 376/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę H. Z. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ I instancji błędnie przyjął, iż działka [...] której właścicielem jest jeden ze współwłaścicieli drogi dz. nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli ma prawo do bezpośredniego korzystania z rzeczy wspólnej. Korzystanie z rzeczy wspólnej jest ograniczone tylko w ten sposób, że korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie może stanowić przeszkody w analogicznym korzystaniu przez innych współwłaścicieli. Tymczasem organ I instancji nakazał całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego tylko dlatego, że działka objęta inwestycją, nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, ponieważ inwestor w określonym terminie nie przedłożył wymaganej zgody współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej drogę prywatną, o możliwości korzystania z dojścia i dojazdu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], na której został wybudowany ww. budynek mieszkalny, tym samym nie dopełnił wymogu wynikającego z przepisów prawa. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów inwestor – M. K. jest jedną z współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Dlatego też, zdaniem Sądu działka nr [...] na której rozpoczęto budowę domu ma dostęp do drogi publicznej poprzez posiadane przez inwestora prawo własności działki i prawo korzystania z działki nr [...] jako współwłaściciela. W ocenie Sądu nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Dlatego też ograniczając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie do kwestii braku dostępu do drogi publicznej, organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania legalizacyjnego, które przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dałoby możliwość zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. H. Z. pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 376/09 zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, 2) art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). W skardze kasacyjnej zarzucono również niespełnienie wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. J. O. w piśmie z dnia 5 października 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia 6 października 2009 r.), stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, podniósł, że H. Z. nie posiada legitymacji do złożenia skargi kasacyjnej ponieważ fakt posiadania udziałów w drodze dojazdowej nie uprawnia go do występowania w sprawie pozwolenia na budowę na innej działce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone orzeczenie oraz jego uzasadnienie, nie odpowiadają prawu a w szczególności przez całkowicie bezkrytyczną akceptację zaskarżonej decyzji, która oparta jest na błędnym założeniu możliwości rozstrzygnięcia omawianej sprawy wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Bezspornym jest, że budynek mieszkalny wznoszony przez M. K., wymagał pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestorka takiego pozwolenia nie posiada budowany obiekt jest samowolą budowlaną i wymaga legalizacji w trybie przewidzianym w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. W pierwszej więc kolejności organ rozpatrujący odwołanie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję powinien sprawdzić, czy organ I instancji przeprowadził prawidłowo procedurę legalizacyjną. Stanowisko organu odwoławczego i Sądu w tym zakresie jest niejasne i nie do końca zrozumiałe, bowiem rodzi uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z prawem na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Nie powinno chyba budzić wątpliwości, że legalizacja samowoli budowlanej zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, powinna spełniać wszystkie takie same wymogi prawne, jak legalna budowa prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę. Aby uzyskać pozwolenie na budowę, należy między innymi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Nieruchomość, na której ma powstać budynek mieszkalny musi też spełniać określone prawem wymogi. Musi to być działka budowlana mająca dostęp do drogi publicznej oraz zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej (art. 2 pkt 12, 14, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 lit. a/ i b/ Prawa budowlanego, § 14, § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wszystkich tych uwarunkowań określonych w powyżej powołanych przepisach w zaskarżonym wyroku nie dostrzega się bądź je lekceważy, na co wskazuje oddalenie skargi. Pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu a jego uzasadnieniem są widoczne "gołym okiem" rozbieżności, skoro oddala się skargę a w uzasadnieniu wyroku zauważa się, że z realizacją infrastruktury technicznej na działce nr ew. [...] mogą być problemy, ponieważ może to "wymagać zgody wszystkich współwłaścicieli jako czynność przekraczająca zwykły zarząd". Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje się, że "w ramach legalizacji inwestor musi przedstawić dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3", jednak Sąd nie dostrzega, że taki obowiązek był w trakcie prowadzonego postępowania nałożony na inwestora. Również nie do przyjęcia jest pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostęp do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, które na tym etapie nie wyrażają na to zgody stanowi materię prawa cywilnego i kwestia ta pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego". Jest to błędny pogląd, gdyż "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z przepisów Prawa budowlanego (art. 3 pkt 11), chociaż odwołuje się i opiera na przepisach prawa cywilnego. Jednak inwestor musi się wykazać takim prawem w postępowaniu administracyjnym – legalizacyjnym, przed organami nadzoru budowlanego, do których należy ocena czy inwestor posiada prawo w tym zakresie. Bez takiej oceny i rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie nie można zakończyć postępowania legalizacyjnego prowadzonego zgodnie z procedurą określoną w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Nie można też zgodzić się z poglądem, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyć może wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja. Pogląd ten jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego", na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Poza tym należy wskazać tu na przepisy art. 3 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz pkt 9 Prawa budowlanego. Nie można mówić o legalizacji budynku mieszkalnego bez rozstrzygnięcia kwestii doprowadzenia mediów do tego budynku [§ 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...)]. Samo odwołanie się do przepisu art. 206 k.c. nie załatwia też sprawy na płaszczyźnie Prawa budowlanego, gdyż jak Sąd zauważa budowa przyłączy (wodociąg, kanalizacyjna, energia elektryczna) może wymagać zgody wszystkich współwłaścicieli jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, co reguluje art. 199 k.c. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również uzasadniony, bowiem uzasadnienie wyroku w swej treści oderwane jest od materiałów postępowania administracyjnego. Nie wiadomo dlaczego zdaniem Sądu "organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania legalizacyjnego", stanowisko to nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd ponownie rozpoznając sprawę powinien merytorycznie ocenić zaskarżoną decyzję a tym samym uchyloną decyzję organu I instancji. Ponownie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należałoby także rozważyć, czy legalizacja samowoli budowlanej w tym przypadku jest możliwa jedynie w oparciu o rozstrzygnięcie problemu współwłasności działki nr ew. [...], czy nie ma innej możliwości doprowadzenia przyłączy do zbudowanego budynku mieszkalnego M. K. Sąd rozpoznający kasację nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., że nie było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. Nie ma wątpliwości, że w tym przypadku rozstrzygnięcie sprawy ewentualnej legalizacji budynku wzniesionego przez M. K., jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia praw ww. oraz innych współwłaścicieli do korzystania z działki nr ew. [...], a to może zostać ustalone jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Oceniając możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało zważyć, czy może to doprowadzić do ostatecznego załatwienia sprawy oraz, czy jest to zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem strony (inwestora) a więc zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a., który w prawie administracyjnym spełnia podobną rolę, jak przepis art. 5 k.c. w prawie cywilnym. Oba powyższej wskazane przepisy (art. 7 k.p.a. i art. 5 k.c.) spełniają role tzw. klauzul generalnych, które "nie są zaliczone do norm ściśle prawnych, lecz określane są z reguły pojęciem norm społecznych, zawierających reguły postępowania między ludźmi" i służą "łagodzeniu rygoryzmu prawnego przepisów prawnych i dostosowaniu ich do potrzeb życia (do konkretnych okoliczności faktycznych)" (S. Dmowski [w:] Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogólna, wyd. 6, Warszawa 2005, s. 34). Ponieważ ostateczne załatwienie rozpoznawanej sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięć na płaszczyźnie prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego, celowym wydaje się przypomnienie zasad wynikających z powyżej powołanych przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.