II OSK 1565/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Zofia Flasińska Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 379/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na podział geodezyjny nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 379/09 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na podział geodezyjny nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: M. K. zwróciła się do P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału działek o numerze ewid. [...] i [...] (na cele rolne), położonych na terenie wsi K. B., według projektu podziału załączonego do wniosku. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], nie zezwolił na podział nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że "układ ruralistyczny" wsi K. B. I i II stanowi unikatowy w skali kraju przykład nadmorskiej osady typu "olenderskiego". Stworzony w XVI w. przez osadników fryzyjskich system melioracyjny, oparty na układzie kanałów odpływowych i zbiorczych oraz sieci rowów, funkcjonuje do dnia dzisiejszego. "Zastosowane rozwiązanie w sposób niezwykły powiązało niezbędny dla funkcjonowania system melioracyjny z jednoczesnym starannym zagospodarowaniem układu przestrzennego wsi, harmonijnie wpisanej w nadmorski krajobraz". Zdaniem organu, na tak zachowany krajobraz i system zabudowy niewątpliwy i zasadniczy wpływ mają podziały parcelacyjne, jak też zakres, skala i sposób wprowadzenia nowej zabudowy. Organ zauważył, że z definicji historycznego układu ruralistycznego zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika jednoznacznie, iż wpis do rejestru zabytków chroni również podziały parcelacyjne, które w wypadku zespołu ruralistycznego K. B. wyznaczone są przez system kanałów melioracyjnych i rowów odwadniających. W konsekwencji organ uznał, że proponowany we wniosku podział wpłynie negatywnie na chronione wpisem wartości historyczno-przestrzenne tego obszaru. M. K. złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister stwierdził, że planowane do podziału działki znajdują się na obszarze układu ruralistycznego wsi K. B. I i II, wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] (obecnie [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. Art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Przepis ten oznacza, że organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru. Minister odwołał się do art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad nimi, a który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości i stwierdził, iż wnioskowany podział działek o numerze ewid. 107 i 126, położonych na terenie wsi K. B., nie jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Podkreślił, że podział działki jest czynnością powodującą zmiany na chronionym terenie, a zatem mogącą naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. W ocenie organu niezwykle ważne jest zachowanie historycznego ukształtowania układu ruralistycznego. Podział wnioskowanych nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony tego typu obiektów zabytkowych, którym należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno-przestrzennego. Zgoda na podział działek spowodowałaby istotne przekształcenie historyczne ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu. Wartością tego typu obszarów zabytkowych jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Proponowany podział nieruchomości zniszczyłby zintegrowaną przestrzeń zabytkowego układu. Skala układu ruralistycznego wsi przemawia za koniecznością jego obszarowej ochrony w sposób możliwie kompleksowy. W ocenie organu drugorzędne znaczenie, z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych, ma deklarowany przez właścicielkę przyszły sposób zagospodarowania nieruchomości, polegający na zachowaniu obecnego stanu zainwestowania działek. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że podziały planowane przez skarżącą naruszają stan faktyczny istniejący na terenie zabytkowego zespołu ruralistycznego K.B. i wpłyną negatywnie na chronione wpisem wartości historyczno-przestrzenne tego obszaru oraz przyjęcie, że system melioracji, oparty na układzie kanałów odpływowych i zbiorczych oraz sieci rowów, funkcjonuje do dnia dzisiejszego, a także brak w uzasadnieniach obu decyzji jakichkolwiek ustaleń co do wpływu planowanego podziału na sposób użytkowania przedmiotowych nieruchomości, jak i błędne ustalenie co do wpływu podziału na wykorzystanie przedmiotowego zespołu ruralistycznego K.B. Zdaniem skarżącej doszło w sprawie do naruszenia zarówno art. 36 ust 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8, 11 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi M. K. podniosła, że podział przedmiotowych gruntów zmierza jedynie do uregulowania relacji własnościowych, co pozwoliłoby na zagospodarowanie tego terenu zgodnie z jego rolniczym przeznaczeniem. Skarżąca podkreśliła, że prace geodezyjne na przedmiotowych działkach wykazały, że układ ruralistyczny właściwie już nie istnieje. Jedynie prawidłowe uregulowanie kwestii własnościowych może doprowadzić do prawidłowej ochrony przedmiotowych terenów. Na skutek wydanych decyzji bezużyteczne zarastające pola znajdujące się na przedmiotowych działkach doprowadziły do dewastacji historycznego ukształtowania terenów. Zdaniem skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działa w efekcie na szkodę zabytku, jakim jest układ ruralistyczny wsi K.B.. Skarżąca zarzuciła, że organy obydwu instancji nie wskazały w jaki sposób geodezyjny podział działek, całkowicie już zagospodarowanych, zainwestowanych, stanowi zagrożenie dla podlegającego ochronie układu ruralistycznego miejscowości K.B.. Skarżąca podniosła, że w niektórych sprawach (np. nr [...]dotyczącej wydania pozwolenia na podział geodezyjny działki nr [...]położonej w K.B.) oraz nr [...] (dotyczącej wydania pozwolenia na podział geodezyjny działki nr [...]położonej w K.B.) P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie na prowadzenie stosownych prac geodezyjnych w miejscowości K.B., w innych natomiast, takiego pozwolenia nie wydał. Nie są przy tym jasne kryteria, którymi kierował się organ przy podejmowaniu przywołanych orzeczeń. Skarżąca zarzuciła ponadto, że decyzja z dnia[...] czerwca 2005 r. wydana przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do rejestru układu ruralistycznego wsi K.B. I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem jest nieważna z mocy prawa, bowiem nie została doręczona prawidłowo stronom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 1 lit. b tej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami ruralistycznymi. Układ ruralistyczny wsi K.B. I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem wpisany został do rejestru zabytków decyzją P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie obydwie wydane w sprawie decyzje zawierają wyczerpujące uzasadnienie, wskazując okoliczności, dla których odmówiono wydania pozwolenia na podział działek skarżącej. Organy wskazały, że układ ruralistyczny wsi K.B. stanowi unikatowy w skali kraju przykład nadmorskiej osady typu "olenderskiego" i przedstawiły powodu rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że przekonujące jest stanowisko organów, że podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony zabytku, jakim jest historycznie ukształtowany układ ruralistyczny, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno przestrzennego. Mają rację organy, że podział spowodowałby istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zniszczyłby zintegrowaną przestrzeń jego układu. Wartością bowiem tego typu obszarów jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Logiczne są wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że skala układu ruralistycznego wsi przemawia za koniecznością obszarowej ochrony. Proponowany podział naruszyłby jedną z podstawowych założeń doktryny konserwatorskiej, tj. zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Sąd podniósł, że z uzasadnienia wyroku w sprawie I SA/Wa 334/06 ze skargi na decyzję w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków wsi K.B. I i II wiadomo, że w toku postępowania administracyjnego zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz sporządzone zostały opinie i opracowania specjalistów różnych dziedzin nauki (10 opracowań i opinii), które wykazały wartości historyczne, kulturowe, krajobrazowe, ruralistyczne i zabytkowe tego terenu. W celu jak najlepszej ekspozycji, a także ochrony wartości widokowych układu ruralistycznego wyznaczono, jako otoczenie zabytku, tereny niezalesione i w większej części niezabudowane wzdłuż granic wschodniej i zachodniej. Rozległy i równinny teren otoczenia stwarza możliwość prezentacji otwarcia widokowego na panoramę wsi. Potwierdza to dodatkowo stanowisko organów obydwu instancji, że podział nieruchomości zniszczyłby zintegrowaną przestrzeń zabytkowego układu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organy, iż system melioracji funkcjonuje do dnia dzisiejszego oraz zarzut nieistnienia na działce skarżącej układu ruralistycznego, są niezasadne. Organ prawidłowo ustalił, że planowane do podziału działki położone są na obszarze układu ruralistycznego wsi K.B. wpisanego do rejestru zabytków. A więc układ ruralistyczny dotyczy całego obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków, a nie zaś poszczególnych wyodrębnionych działek. Organy obydwu instancji trafnie wskazały, że konieczne jest zachowanie historycznego ukształtowania tego układu, dlatego podział nieruchomości skarżącej położonej na tym obszarze wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, co obniżyłoby wartość zabytkową całego terenu. Zdaniem Sądu także zarzut skargi jakoby podział był tylko podziałem geodezyjnym, a więc nie mającym negatywnego wpływu na układ ruralistyczny jest niezasadny. Jak wynika z załączonego do wniosku o podział szkicu działka nr [...] o pow. 3,30 ha miałaby być podzielona na 10 działek, a działka nr [...] o pow. 1, 62 ha na 6 działek. Racjonalne korzystanie z tych działek musiałoby się wiązać co najmniej z wyznaczeniem w terenie granic nowych działek, z zapewnieniem dróg dojazdowych. Już chociażby z tej przyczyny słuszne jest stanowisko organów, że podział zniszczyłby zintegrowaną przestrzeń całego zabytkowego układu. Wartością tego typu obszarów jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznym, dlatego chybiony jest zarzut niewykazania, w jaki sposób podział geodezyjny stanowi zagrożenie dla układu ruralistycznego. Odnośnie do zarzutu sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/, art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków Sąd wskazał, że przepis art. 4 ustawy zobowiązuje organy do ochrony zabytków poprzez podejmowanie działań w nim wymienionych polegających m. in. na zachowaniu zabytków, ich utrzymaniu, zapobieganiu utracie ich wartości. Wbrew zarzutom skargi, wydanie decyzji stanowi wykonanie przepisu art. 4, a nie – jak błędnie przyjmuje skarżąca – może przyczynić się do degradacji systemu ruralistycznego wsi. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/ stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa, a więc przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, nie był też podstawą rozstrzygnięcia przez organy. W ocenie Sądu wskazanie przez organ I instancji w podstawach prawnych rozstrzygnięcia przepisu art. 7 pkt 1 ustawy dla wskazania, że w sprawie chodzi o nieruchomość położoną na terenie wpisanym do rejestru zabytków nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bezzasadny jest również zdaniem Sądu zarzut naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy. Przepis ten został prawidłowo zastosowany do ustalonego stanu faktycznego, a organy w sposób przekonujący uzasadniły przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Zarzut skargi, że podział zmierza jedynie do uregulowania relacji własnościowych, co pozwoliłoby na zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem jest zdaniem Sądu niezrozumiały i niespójny z twierdzeniem skarżącej, że zabiega tylko o podział geodezyjny. Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, organy wyważyły relacje między interesem społecznym i indywidualnym. Zarzut skargi, że w innych sprawach organy wydawały decyzje zezwalające na podział nieruchomości nie może być w sprawie oceniony, gdyż wykracza poza dopuszczalne granice kontroli sądu. Sąd oddalił zatem wnioski o dopuszczenie dowodu z akt administracyjnych innych spraw, oddalił także wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z jej przesłuchania, gdyż przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie przewiduje możliwości przeprowadzania dowodów z przesłuchania strony. Stwierdził ponadto, że zarzuty skargi dotyczące wadliwego, zdaniem skarżącej, postępowania zakończonego decyzją o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi K.B. I i II odnoszą się do innego postępowania i nie mogą być w tej sprawie rozpoznane. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła M. K., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 173 i art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami poprzez uznanie jako jedynej wiążącej wykładni przepisów o ochronie zabytków stanowiska, że podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony tego zabytku, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno przestrzennego. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prace geodezyjne na przedmiotowych działkach wykazały, iż układ ruralistyczny właściwie już nie istnieje, co oznacza, że kontynuowanie przyjętej polityki m.in. zakazującej podziału przedmiotowych działek doprowadzi do nieuchronnej dalszej degradacji systemu ruralistycznego. Zdaniem skarżącej jedynie prawidłowe uregulowanie kwestii własnościowych może doprowadzić do prawidłowej ochrony przedmiotowych terenów. Skarżąca wskazała, że jej zamiarem był podział kosztów utrzymania przedmiotowych działek pomiędzy nią i jej rodzeństwo. Tymczasem, na skutek oddalenia skargi przez Sąd I instancji, bezużytecznie zarastające pola znajdujące się na przedmiotowych działkach doprowadzą do dalszej dewastacji historycznego ukształtowania terenów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działa w efekcie na szkodę zabytku jakim jest układ ruralistyczny wsi K.B.. Skarżąca wskazała, że art. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są wykonaniem spoczywającego na władzach publicznych obowiązku stwarzania warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury (art. 6 ust. 1 Konstytucji). W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie Sądu I instancji, że ewentualny podział tej nieruchomości, objętej częściowo ścisłą ochroną konserwatorską, byłby sprzeczny z zasadami ochrony obiektów zabytkowych, stoi w sprzeczności z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ten przepis, jak wskazany przepis Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, powinien stanowić dla organów obu instancji podstawową dyrektywę interpretacyjną, tymczasem, na skutek przyjętej błędnej wykładni prawa materialnego może dojść do całkowitej degradacji systemu ruralistycznego wsi K.B.. Skarżąca podkreśliła, że poza podziałem geodezyjnym i ewentualnymi zmianami własnościowymi nie przewiduje się żadnych zmian mogących wpłynąć w jakikolwiek negatywny sposób na elementy systemu ruralistycznego. W szczególności nie zostało przewidziane wprowadzenie nowych dróg ponad te, które już na przedmiotowym terenie istnieją. Tereny te jako rolnicze przeznaczone są pod uprawę, a więc z samego przeznaczenia gruntu wynika, że musi on posiadać drogi dojazdowe chociażby dla maszyn rolniczych. Po ewentualnym podziale można się jedynie spodziewać naprawy istniejących w zaniku elementów systemu ruralistycznego, co będzie możliwe dopiero po uregulowaniu spraw własnościowych. W ocenie skarżącej organy administracji wydają decyzje o pozwoleniu na prowadzenie prac geodezyjnych w sposób absolutnie dowolny. Stąd też skarżąca wnosiła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o dopuszczenie dowodu z akt administracyjnych innych spraw, celem wykazania dowolności podejmowania przez organy I instancji decyzji. Błędne jest zdaniem skarżącej przeświadczenie Sądu I instancji, że zostały prawidłowo wyważone relacje miedzy interesem społecznym i indywidualnym. Po pierwsze – ze względu na fakt, że w innych analogicznych sprawach wydawane były przez ten sam organ administracji na tym samym terenie całkowicie odmienne orzeczenia, po drugie – dlatego, że rozstrzygniecie organów administracji nie służy zachowaniu zabytku. Skarżąca bowiem nie tyle żąda umożliwienia jej podziału przedmiotowych działek we własnym interesie pojętym jako sprzeczny z interesem społecznym, co zamierza tak uregulować kwestie własności przedmiotach działek, aby sprawowanie prawidłowej ochrony zabytków na tym obszarze było faktycznie możliwe. W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2009 r. (data stempla pocztowego 21 grudnia 2009 r.) pełnomocnik skarżącej podtrzymał wszystkie dotychczasowe twierdzenia i żądania skarżącej i stwierdził, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony, co w efekcie skutkuje błędną wykładnią prawa. W szczególności błędne jest przeświadczenie Sądu, iż nie może być przedmiotem oceny zarzut skargi, że w innych sprawach na gruncie analogicznych stanów faktycznych organy wydawały decyzje zezwalające na podział. Wskazał dodatkowo na naruszenie w sprawie przez organy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ramach powołanej podstawy skarżąca M. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie jako jedynej wiążącej wykładni przepisów o ochronie zabytków stanowiska, że podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony tego zabytku, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno przestrzennego. Wskazać w tym miejscu należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż istota podniesionego przez skarżącą zarzutu sprowadza się w istocie do zakwestionowania nie, jak to zarzucono, błędnej wykładni ww. przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz zastosowania tych przepisów (błąd w subsumcji). Błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści przepisu, zaś niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skarżąca podnosiła mianowicie, że Sąd I instancji nie przychylił się do zarzutów zawartych w skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr DOZ-OA-6700/586/08[BS/162/08], utrzymującą w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...], błędnie uznając, że ewentualny podział tej nieruchomości, objętej częściowo ścisłą ochroną konserwatorską, byłby sprzeczny z zasadami ochrony obiektów zabytkowych. Zdaniem skarżącej błędem jest przeświadczenie Sądu I instancji, że zostały prawidłowo wyważone relacje między interesem społecznym i indywidualnym. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzono, że stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, co w efekcie skutkuje błędną wykładnią prawa materialnego. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarżący nie zgłosił podstawy kasacji w postaci naruszenia tych przepisów, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie sposób przyjąć, że skutecznie zakwestionował ustalenia przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia dotyczące okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Oceny o braku zarzutu proceduralnego, odnoszącego się do ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, jak również w piśmie skarżącej z dnia 21 grudnia 2009 r., nawiązująca do kwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, skoro skarżąca nie nawiązała w podstawie kasacji i w jej uzasadnieniu do żadnego przepisu procedury sądowej i administracyjnej. Jak wcześniej wskazano art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny, o ile nie wystąpiła w sprawie nieważność postępowania, do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zdanie drugie art. 183 § 1, które brzmi: "Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" dopuszcza możliwość, by przedstawiona została nowa argumentacja wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw, przepis ten nie pozwala natomiast skutecznie rozszerzać podstaw skargi kasacyjnej po upływie terminu przewidzianego do jej wniesienia. Z tego względu pismo strony z dnia 21 grudnia 2009 r. nie mogło odnieść skutku w postaci uzupełnienia skargi kasacyjnej o zarzuty znajdujące oparcie w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny związany był ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, skoro skarżąca skutecznie nie zarzuciła – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tych przepisów. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd I instancji stosował w sprawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy, zgodnie z którym ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, a nie powołany w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/ odnoszący się do ochrony i opieki zabytków będących dziełami architektury i budownictwa. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 8 tej ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku ruchomego wpisanego do rejestru. Wskazane wcześniej przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Zarzuty w tym względzie dotyczące zaskarżonego wyroku nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Jak podniósł Sąd I instancji, że skoro układ ruralistyczny wsi K.B. stanowi zabytek, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno przestrzennego, to zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. niezezwalającą na podział przedmiotowej nieruchomości, została wydana zgodnie z treścią art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiącego, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Organ odwoławczy wskazał, że podział działki jest czynnością powodującą zmiany na chronionym terenie, a zatem mogącą naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. Stwierdził również, że wydanie zgody na podział spowodowałoby w niniejszym przypadku istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu, bowiem wartością tego typu obszarów zabytkowych jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych i stanowisko to znajdowało oparcie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Mając zatem na uwadze powyższe należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany do ustalonego stanu faktycznego. Pozostałe kwestie, jakie poruszone zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2009 r. jako wykraczające poza ramy uzasadnienia podstawy kasacyjnej pozostać musiały poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjna.