II SA/Lu 219/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki P. w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 23 [...]2009 r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej "Prawem budowlanym") po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w L. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pod nazwa "Cichy Dom" na działce nr ewid. 20 położonej przy ul. Orzechowej w L. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż powodem jej wydania jest brak dostępu działki nr 20 do drogi publicznej. Organ w tym zakresie powołując się na definicję działki budowlanej i dostępu do drogi publicznej zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, iż warunku dostępu do drogi publicznej nie spełnia zawarcie przez inwestora umowy dzierżawy gruntu, za pomocą którego ma być obsługiwana przedmiotowa działka. Jak wskazał bowiem organ, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Z tych względów czasowa umowa dzierżawy, która może być wypowiedziana, nie jest równoznaczna z ustanowieniem służebności drogowej. W odwołaniu od wskazanej decyzji inwestor "A" Sp. z o.o. podniosła, że w sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne wymogi do wydania pozwolenia na budowę, natomiast art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu inwestycji jednoznacznie określa granice terenów mieszkaniowych i granice budowy dróg, które winna budować Gmina Lublin. Organ natomiast wbrew przepisom prawa twierdząc, iż brak dostępu do drogi publicznej, nie uwzględnia zapisów planu miejscowego. Wojewoda odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia 4 marca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że nie każda działka wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę może być zabudowana, bowiem nie każda spełnia kryteria działki budowlanej. Jednym z tych kryteriów jest posiadanie dostępu do drogi publicznej, którego to przedmiotowa działka nie spełnia. W tym zakresie umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej (dz. nr 19) celem zapewnienia dojazdu do działki inwestora nie jest wystarczająca. Ponadto organ dodał, iż stanowisko zarządcy drogi wyrażone w piśmie z dnia 15 stycznia 2009 r. nie stanowi promesy tego, że po zakończeniu budowy do działki nr 20 zostanie wykonana droga. Na wskazaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła "A" Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że organy obydwu instancji twierdząc - wbrew przepisom prawa - że brak jest dostępu do drogi publicznej, nie uwzględniają zapisów planu miejscowego oraz posługują się wadliwą i wybiórcza interpretacją prawa. Powołując się na orzecznictwo wskazała, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Wskazała nadto, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Organ w oparciu o treść art. 77 k.p.a. obowiązany był do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zabranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż zasadnicza kwestia (stanowiąca przedmiot sporu) wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń dotyczących dostępu działki inwestora (nr ewid. 20) do drogi publicznej. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem inwestora przedmiotowa działka posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. Paprociowej poprzez działkę nr 19 której część została przez inwestora wydzierżawiona z przeznaczeniem na urządzenie dojazdu do działki inwestycyjnej. W ocenie natomiast organów administracyjnych obu instancji umowa dzierżawy działki nr 19 (jaką legitymuje się inwestor) przez którą to mógłby odbywać się dojazd do działki nr 20 nie oznacza - w sensie prawnym -, iż działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. W kontekście powyżej zaprezentowanych stanowisk stron postępowania, Sąd podziela argumentacje organów, zaznaczając przy tym, że nie wszystkie argumenty organu odwoławczego odpowiadają prawu, co nie miało jednakże wpływu na będące przedmiotem kontroli rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m inn. dostęp do drogi publicznej. Zatem dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Omawiany dostęp do drogi publicznej musi zostać przez inwestora wykazany. Niewystarczające w tym zakresie są same twierdzenia inwestora o istnieniu takiego dostępu. Obowiązek taki przewiduje art. 34 ust. 3pkt 3 lit. b Prawa budowlanego stanowiący, iż stosownie do potrzeb elementem projektu budowlanego dołączanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zatem jak wynika z przywołanych regulacji dostęp działki przeznaczonej pod inwestycje do drogi publicznej w zamiarze ustawodawcy jest niezbędną przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę, bez której wystąpienia nie może ono zostać wydane. Jest to o tyle zrozumiałe, iż trudno wyobrazić sobie właściwy sposób użytkowania obiektu budowlanego - bez względu na jego charakter - bez istnienia szlaków komunikacyjnych umożliwiających swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszym ale również pojazdom mechanicznym. Szczególności jeśli zamierzenie budowlane dotyczy mieszkaniowej zabudowy wielorodzinnej. Posługując się pojęciem "dostępu do drogi publicznej" warto wyjaśnić, iż przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji ustawowej odnoszącej się do tej kwestii. Nie oznacza to jednak, że pojęcie to nie zostało sprecyzowane. Mianowicie definicja tego pojęcia została zamieszczona w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że ustawodawca uznał, iż w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej tj. a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Przepis ten zatem nie uznaje za dostęp do drogi publicznej istnienie pośredniego dojazdu np. poprzez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy części tej działki celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedynie prawnie skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej. Ponadto wyjaśnienia wymaga, iż pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb Prawa budowlanego należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podzielenia w tym względzie wymaga stanowisko zaprezentowane już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1994 r. SA/Kr 1146/93 opubl. Wokanda 1994 r. Nr 9, poz. 36). Aby więc uznać, że znajdująca się w pobliżu działki inwestora droga ma charakter drogi publicznej w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych, należy wykazać, że odpowiada ona warunkom określonym w tej ustawie. Zgodnie jej przepisami drogi publiczne dzielą się na cztery kategorie, do których należą także drogi gminne. Art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy stwierdza natomiast, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również samo ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, działka nr 20 nie posiada bezpośredniego dostępu do takiej drogi (publicznej). Nie posiada również właściwego dostępu pośredniego. Jak wynika z akty sprawy najbliżej znajdującą się działki nr 20 drogą publiczną jest droga gminna nr 106527 oznaczona jako ulica Paprociowa która łączy się dalej z ulica Trześniowska będącą również drogą publiczną (droga gminna nr 106746L). Ulica Paprociowa została też wskazana jako dojazd do działki nr 20 w pismach Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów w Lublinie, który wskazań tych dokonał w oparciu o zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Taki sposób dojazdu do działki nr 20 przedstawiał również inwestor. Ponadto jak wynika z zapisów tego planu przez środkową część działki zaplanowany jest przebieg dwujezdniowej ulicy klasy KDGP (ulica główna ruchu przyśpieszonego). Natomiast wschodnia część działki graniczyć ma z planowaną ulicą kategorii KDZ (ulica zbiorcza). Plan ten dla ulic klasy KDZ i KDGP wyklucza możliwość lokalizowania zjazdów indywidualnych. Dopuszczając ich istnienie jedynie w wyjątkowych wypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Podkreślić należy, iż wykonujący w imieniu Prezydenta Miasta zadania zarządcy dróg miejskich Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin w piśmie z dnia 15 stycznia 2009 r. jednoznacznie stwierdził, iż znajdujące się w pobliżu planowanej inwestycji nieurządzone ulice "na dzień dzisiejszy (...) nie spełniają warunków właściwej obsługi komunikacyjnej z uwagi na brak utwardzonej nawierzchni o odpowiedniej konstrukcji i szerokości pasa drogowego, brak oświetlenia oraz właściwego odwodnienia, co uniemożliwia korzystanie z w/w dróg w pełnym zakresie przez cały rok niezależnie od panujących warunków atmosferycznych". Należy podzielić powołaną w skardze tezę wyroku NSA z 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06, według której pojecie dostępu do drogi publicznej należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający komulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Jeżeli zatem miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego przewiduje określone powiązania komunikacyjne przedmiotowej działki, to nie jest to równoznaczne z zapewnieniem jej faktycznego dostępu do drogi publicznej. Słusznie zatem organy uznały w obecnym stanie, iż obsługa komunikacyjna działki nr 20 powinna odbywać się poprzez ulicę Paprociową stanowiącą drogę gminną. Jednakże, co najistotniejsze, działki gruntu stanowiące drogę publiczną - ul. Paprociową (będące własnością Gminy Lublin) nie przylegają bezpośrednio do działki nr 20 (przeznaczonej pod zabudowę) umożliwiając tym samym działce dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Działki te oddzielone są powierzchnią działki nr 19 stanowiącej własność prywatną. Bezspornym przy tym jest, iż działka nr 19 nie stanowi drogi wewnętrznej jak również to, iż na działce tej nie ustanowiono służebności przejazdu (drogowej). Skarżąca spółka jest jedynie stroną stosunku obligacyjnego powstałego na podstawie umowy dzierżawy części działki nr 19. Należy jednak przypomnieć - co już wcześniej podniesiono -, iż umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej (umowa o charakterze zobowiązaniowym) nie wywołuje skutku w postaci dostępu do drogi publicznej, co jednoznacznie wynika z treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeciwieństwie bowiem do służebności gruntowej będącej ograniczonym prawem rzeczowym, które to prawo można przenieść na każdorazowego posiadacza nieruchomości władnącej umowa dzierżawy gruntu takich uprawnień nie zapewnia. Jak słusznie wskazał organ, taka czasowa umowa nie zapewnia gwarancji posiadania w przyszłości dostępu do drogi publicznej, czym bez wątpienia kierował się ustawodawca konstruując definicję dostępu do drogi publicznej. Ponadto bez znaczenia dla ustalenia istnienia dostępu do drogi publicznej - na co również zwrócono wcześniej uwagę - jest fakt wydzielenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów z przeznaczeniem ich pod budowę dróg obsługujących przyległe tereny, skoro dotychczas drogi te nie zostały nawet wytyczone a już istniejące zaliczone do kategorii dróg publicznych. Samo planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczanie czy to nowego czy już istniejącego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu tej ustawy nie dokonuje się na podstawie zapisów planu lecz na podstawie uchwały rady gminy stanowiącej zewnętrzny akt woli tego organu. Co więcej, takie unormowanie nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego. Należy również dodać, iż gmina, realizując swe ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, samodzielnie decyduje o konieczności urządzania dróg oraz zaliczania ich do kategorii dróg gminnych (publicznych). Inwestor planujący zagospodarowanie działki na terenie pozbawionym dostępu do dróg publicznych - co jest warunkiem niezbędnym uzyskania pozwolenia na budowę - może jedynie zgłaszać wnioski i petycje o jej urządzenie, nie przysługuje mu natomiast roszczenie o urządzenie publicznego dojazdu. Bezczynność gminy w realizacji publicznych dróg dojazdowych nie może wpływać na interpretację przepisów Prawa budowlanego, wymagających istnienia odpowiedniej infrastruktury drogowej. Konkludując – skoro przedmiotowa działka przeznaczona pod inwestycje nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, zasadnie organy orzekające uznały, iż niemożliwym jest udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się jeszcze do argumentacji organu odwoławczego wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż organ ten bezpodstawnie odwoływał się do treści § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten bowiem odnosi się do parametrów drogi zapewniającej połączenie działki z drogą publiczną. Przedmiotem zaś sporu był całkowity brak dostępu do drogi publicznej a nie dostęp do drogi publicznej poprzez drogę niespełniającą parametrów tego przepisu. Powyższe uchybienie nie wpływa jednakże na wydane rozstrzygnięcie, które nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).