II SA/Lu 73/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółki W. w Z. na decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki W. w Z. I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Starosty na rzecz Spółki W. w Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 [...] 2008 r. Starosta Z., po rozpatrzeniu wniosku Spółki Wodnej w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, "stwierdził ponownie nieważność w całości uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej w Z. podjętych w dniu 25 września 2008 r.", to jest: - Uchwały Nr 1/III/2008 przyjmującej i zatwierdzającej bilans roczny oraz rachunek wyników za rok 2007; - Uchwały Nr 2/III/2008 przeznaczającej z zysku z bieżącej działalności Spółki kwotę 64.173,48 zł na fundusz rezerwowy; - Uchwały Nr 3/III/2008 przyjmującej i zatwierdzającej sprawozdanie Zarządu z działalności za rok 2007; - Uchwały Nr 4/III/2008 przyjmującej i zatwierdzającej sprawozdanie Komisji Rewizyjnej za rok 2007; - Uchwały nr 5/IIII/2008 udzielającej absolutorium Zarządowi Spółki z działalności w roku 2007. W uzasadnieniu decyzji Starosta Z. wyjaśnił, że Spółka Wodna w Z., działając na podstawie art. 179 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przekazała mu w dniu 30 września 2008 r. uchwały podjęte podczas obrad Walnego Zgromadzenia Członków w dniu 25 września 2008 r. Po analizie przesłanych dokumentów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zbadania ważności podjętych uchwał. Postępowanie to wykazało, że w głosowaniu nad uchwałami brał udział przedstawiciel firmy A Sp. z o.o. w Z.. Firma ta została przyjęta poczet członków uchwałą Walnego Zgromadzenia z dnia [...] lutego 2008 r., której nieważność Starosta Z. stwierdził decyzjami z dnia [...] marca 2008 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. Głosowanie nad uchwałami Walnego Zgromadzenia przez osoby nie będące członkami Spółki jest niedopuszczalne i dlatego decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdzona została nieważność podjętych uchwał. Podniesione przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 413/08, uchylił wprawdzie decyzję stwierdzającą nieważność m.in. uchwały spółki z dnia 6 lutego 2008 r. o przyjęciu do Spółki firmy "A", ale wyrok ten nie jest prawomocny. Przepisy art. 178 i art. 179 ustawy Prawo wodne uprawniają starostę do sprawowania nadzoru i kontroli spółek wodnych, który orzeka o nieważności uchwał organów spółki wodnej sprzecznych z prawem lub statutem. Przepisy nie różnicują, które z podejmowanych przez spółkę wodną uchwał podlegają przedłożeniu staroście, a zatem należy przyjąć, że kontroluje on wszystkie uchwały, w tym także o przyjęciu do spółki nowych członków. Skoro w głosowaniu nad przyjęciem uchwał w dniu 25 września 2008 r. uczestniczyły osoby nie będące członkami spółki, to wszystkie te uchwały są nieważne. Spółka wodna miała możliwości uzupełnienia dowodów, o ile były jej znane, jak również mogła zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z czego jednak nie skorzystała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółka Wodna w Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Strona skarżąca zarzuciła, iż wydając zaskarżoną decyzję Starosta nie rozstrzygnął, czy utrzymuje w mocy swoją poprzednią decyzję, czy też ją uchyla bądź umarza postępowanie pierwszoinstancyjne. Pominął on bowiem regulacje zawarte w art. 138 § 1 i 2 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, wskazując jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 104 kpa, który nie dotyczy trybu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ. Na kwestię tę zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 536/08. W ocenie strony skarżącej uchwała o przyjęciu w poczet członków Spółki jest sprawą wewnętrzną Spółki i uchwały o takim charakterze Starosta nie może prawnie podważać. Wadą zaskarżonej decyzji jest także stwierdzenie nieważności w całości wszystkich zgromadzenia dotyczących stosunków wewnętrznych spółki, co stanowi naruszenie art. 178 i art. 179 ustawy Prawo wodne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom art. 107 kpa, albowiem nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wydając zaskarżoną decyzję Starosta naruszył także art. 10 § 1 kpa, żądając uprzednio przedstawienia przez Spółkę bliżej nieokreślonych "utajnionych dokumentów". Skoro organ nie wiedział, czy zebrał wszystkie dowody, to nie mógł stwierdzić, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji i nie umożliwił przez to stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę Starosta Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów art. art. 6, 7, 8, 10, 77 i 80 kpa, albowiem zaskarżaną decyzję wydał po należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Skarżąca Spółka Wodna miała możliwość zapoznawania się z aktami sprawy oraz wypowiadania się w kwestii zebranego materiału dowodowego. Starosta uznał za nietrafny zarzut procesowy dotyczący wydania decyzji "ponownie" na podstawie art. 104 kpa. Podniósł , że przewidziane w art. 127 § 3 kpa unormowanie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze z zastosowaniem odpowiednio przepisów dotyczących odwołań od decyzji nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż starosta, nie będący ministrem, ani SKO, nie może być organem odwoławczym sam dla siebie. Brak jest również podstaw do posiłkowania się treścią art. 138 kpa, w sytuacji wydawania decyzji w oparciu o art. 179 ustawy Prawo wodne, albowiem Starosta byłby organem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym sam dla siebie, a takie rozumowanie uważa za pozbawione podstaw. W ocenie Starosty Z., w sytuacji gdy działalność spółki wodnej jest niezgodna z prawem lub statutem, starosta ma prawo ingerować w sprawy wewnętrzne spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powołanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma obowiązek brania pod uwagę również tych naruszeń prawa, które nie zostały objęte skargą, a miały wpływ na wynik sprawy. Skardze nie można odmówić słuszności, gdyż zmierza ona do wyeliminowania z obrotu prawnego prawnie wadliwej decyzji, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Niezasadnym jest zarzut dotyczący braku prawnego umocowania starosty do kontroli uchwał spółki wodnej dotyczących spraw wewnętrznych spółki, których dotyczyły uchwały z dnia 25 września 2008 r. W świetle art. 179 § 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nieważne są uchwały organów spółki wodnej sprzeczne nie tylko z prawem, ale także ze statutem. Statut zawiera regulacje dotyczące spraw wewnętrznego funkcjonowania spółki i wyłączenie ich z zakresu nadzoru starosty w istocie prowadziłoby do wyłączenia tej szerokiej dziedziny działalności spod jakiejkolwiek kontroli. Nadzorowi starosty podlega zatem również działalność uchwałodawcza Walnego Zgromadzenia dotycząca przyjmowania nowych podmiotów w poczet członków spółki wodnej. Stwierdzenie zaskarżoną decyzją nieważności wymienionych w tej decyzji uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej w Z., podjętych w dniu 25 września 2008 r. z powodu głosowania nad ich przyjęciem przez "A" Spółkę z o.o. w Z., której Starosta Z. odmawia przymiotu członka Spółki Wodnej Z. jest – w ocenie Sądu – prawnie wadliwe z innej przyczyny. Bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, że "A." Spółka z o.o. w Z. została przyjęta w poczet członków skarżącej Spółki uchwałą Walnego Zgromadzenia z dnia 6 lutego 2008 r. Starosta Z. decyzjami z dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność wszystkich uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej w Z., w tym uchwały o przyjęciu Spółki "A." w poczet członków. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 413/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt II wyroku uchylił wyżej wymienione decyzje Starosty Z. oraz w pkt III stwierdził, że zaskarżona decyzja (decyzja Starosty Z. z dnia [...[ kwietnia 2008 r. nr [...]) nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jakkolwiek wyżej wymieniony wyrok jest nieprawomocny, wobec wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Starostę Z., co podnosi organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to nietrafne jest stanowisko Starosty, iż wyrok ten z powodu nieprawomocności nie wywołuje skutków prawnych. Przepis art. 152 p.p.s.a., stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt III powołanego wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Stwierdzenie przez Sąd, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo, iż wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSA/WSA 2004, nr 2, poz. 32). W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że decyzja Starosty Z. stwierdzająca nieważność uchwały o przyjęciu "A" Spółki z o.o. w Z. w poczet członków Spółki Wodnej w Z. nie wywołuje skutków prawnych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Lu 413/08. Spółka "A" do tego momentu zachowuje zatem swe uprawnienia członkowskie i branie przez nią udziału na prawach członka w Walnym Zgromadzeniu Spółki Wodnej w Z. było prawidłowe. Stwierdzenie zatem zaskarżoną decyzją nieważności uchwal Walnego Zgromadzenia podjętych w dniu 25 września 2008 r. było co najmniej przedwczesne. Starosta Z. wydając w dniu [...] grudnia 2008 r. zaskarżoną decyzję znał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Lu 413/08 w dniu 6 listopada 2008 r. Na ogłoszeniu tego wyroku obecny był pełnomocnik Starosty Z., a wyrok z uzasadnieniem został Staroście doręczony. Zaskarżona decyzja narusza prawo także z innego powodu. Wadliwe jest stanowisko zaskarżonej decyzji, że podstawą jej wydania mógł być wyłącznie przepis art. 104 kpa, na podstawie którego Starosta Z. "ponownie stwierdził nieważność uchwał", albowiem pozbawione podstaw jest stanowisko, by starosta był organem pierwszej instancji i organem odwoławczym sam dla siebie. Przepis art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu i instancji podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, jeżeli wystąpi o to uprawniona strona. Przepis art. 179 ust. 2 powołanej ustawy Prawo wodne stanowi, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem i statutem są nieważne. O nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji Starosta. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu decyzja, o której mowa w ust. 2 jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 179 ust. 4 Prawa wodnego odpowiada w istocie konstrukcji art. 127 § 3 kpa, który nakazuje do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosować odpowiednie przepisy dotyczące odwołań. Rodzaje decyzji podejmowanych w postępowaniu odwoławczym określa przepis art. 138 § 1 i 2 kpa. Wskazane w nim rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, a decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92, niepubl., wyrok NSA z dnia 17 listopada 2001 r., I SA 1011/00, LEX nr 81760, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., II SA 3214/00, LEX nr 75524). Starosta wydając zaskarżoną decyzję nie mógł zatem "ponownie stwierdzić" nieważności przedmiotowych uchwał, albowiem takiego rodzaju rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy prawa. Zastosowanie pozaprawnego środka nadzoru, wykraczającego poza katalog wymienionych w art. 138 kpa rodzajów rozstrzygnięć, stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 179 ust. 4 Prawa wodnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O niepodleganiu zaskarżonej decyzji wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tejże ustawy.