II OSK 306/10

Dnia 15 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 175/09 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 175/09 oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] "LUBLIN-Sławin", zlokalizowanej na budynku przy ul. [...] w Lublinie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 4 kwietnia 2007 r. [...] sp. z o.o. Wojewoda Lubelski uzgodnił powyższą inwestycję postanowieniem z dnia 15 maja 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało jednak uchylone przez Ministra Środowiska postanowieniem z dnia 30 listopada 2007 r., a postępowanie w tej kwestii umorzone. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Lublina, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci [...] "LUBLIN-Sławin". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, wniesionych przez D. M., K. S.-P., B. Ł., J. D. i G. J., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Lublina, że w sprawie nie jest wymagany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na zmianę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), jednakże nie oznacza to, zdaniem Kolegium, iż nie zachodziła potrzeba wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie został on cofnięty organ zobowiązany był do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 377/08, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2008 r. Ponownie rozpatrując sprawę oraz mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Sądu organ odwoławczy wskazał, że o tym, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi obowiązek sporządzenia raportu przesądziło postanowienie Ministra Środowiska z dnia 30 listopada 2007 r., który w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że równoważna moc promieniowania izotropowo projektowanych anten jest mniejsza od 2000 W i wynosi maksymalnie 1.650,26 W. Kolegium nie znalazło także podstaw do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie został naruszony art. 65 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.), bowiem planowana inwestycja nie zalicza się w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponieważ realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle obowiązujących od dnia 31 sierpnia 2007 r. przepisów prawa nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wszczęte wnioskiem [...] sp. z o.o. postępowanie w tej sprawie należało, zdaniem Kolegium, umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę od powyższej decyzji złożył J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż inwestycja zlokalizowana będzie na 4 masztach stalowych posadowionych na dachu ośmiokondygnacyjnego budynku o wysokości 25,20 m n.p.t.. System antenowy stacji składać się ma z dwóch anten sektorowych typu Kathrein 742 223, pracujących w paśmie 900/1800 MHz, jednej anteny sektorowej typu Kathrein 742 264 pracującej w paśmie 900/1800 MHz, szczęściu anten sektorowych typu Kathrein 742 215 pracujących w paśmie 2100 MHz - zawieszonych na wysokości 29,2 m n.p.t. (oś anteny), siedmiu anten radiolinii o wysokości zawieszenia 27,5 m n.p.t. oraz jednej anteny LMDS zawieszonej na wysokości 27,5 m n.p.t. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek inwestora z dnia 4 kwietnia 2007 r. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25 , poz. 150, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w tej dacie - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wymagała: - realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, - realizacja przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar. Przepisy art. 51 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, do którego odsyła art. 46 ust. 1 pkt 1, stanowią, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: - planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, - planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony w ustawowo ustalonym terminie. Określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nastąpiło w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W dniu 31 sierpnia 2007 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). W tej sytuacji organ rozpoznając wniosek strony miał obowiązek wydać decyzję w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia, bowiem rozporządzenie nowelizujące nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem nowelizacja wywoływała skutki prawne również w odniesieniu do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie. Sąd ocenił, że organy prawidłowo uznały, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji stało się bezprzedmiotowe w następstwie zmiany stanu prawnego, która zaszła w toku tego postępowania. Z danych zawartych w dokumentach załączonych do akt sprawy wynika że, wzdłuż osi głównej wiązek promieniowania anten o maksymalnej mocy promieniowania nie mniej niż 1000 W, nie ma miejsc dostępnych dla ludności w odległości mniejszej niż 70 m. Sąd podzielił zatem opinię Kolegium, że w przedmiotowej sprawie decydujące jest stanowisko Ministra Środowiska zawarte w postanowieniu z dnia 30 listopada 2007 r., który oceniał całą inwestycję na podstawie projektu który zakładał instalację ośmiu anten. Poczynione przez organy obu instancji ustalenia wykazały, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a zatem nie wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w dostatecznym zakresie i z zachowaniem rygorów procedury, a ustalenia poczynione dają podstawę do przyjęcia wniosków, które były podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji, w której organ administracji ustalił, że w rozpoznawanej sprawie, dla inwestycji objętej wnioskiem nie zachodzi obowiązek sporządzenia raportu o jej oddziaływaniu na środowisko, a realizacja tego przedsięwzięcia, w świetle przepisów obowiązujących od 31 sierpnia 2007 r., nie wymaga wydania decyzji o środowisko uwarunkowaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania wydawana jest wtedy, gdy postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie w sprawie wniosku [...] sp. z o. o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że realizacja tego przedsięwzięcia, w świetle przepisów obowiązujących od 31 sierpnia 2007 r., nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konsekwencją powyższych ustaleń organu administracji powinno być wydanie decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania decyzji pozytywnej. Ustalenia takie nie przesądzają zaś o bezprzedmiotowości postępowania i nie uzasadniają jego umorzenia. Należy mieć na uwadze różnicę pomiędzy niezasadnością wniosku, a bezprzedmiotowością postępowania. W innym przypadku, zawsze kiedy nie byłoby podstaw do uwzględnienia żądania strony, postępowanie powinno być umarzane. Tak jednak nie jest. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia jedynie w sytuacji, gdy organ nie ma podstaw (faktycznych lub prawnych) do rozstrzygnięcia sprawy, a nie wtedy, gdy ze względu, na uwarunkowania faktyczne i prawne sprawa powinna zakończyć się odmową uwzględnienia wniosku strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. pominął całkowicie fakt, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 377/08, uchylił decyzję Kolegium z dnia 28 marca 2008 r. kwestionującą zasadność umorzenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje nie tylko w sytuacji gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, ale również wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezsporne również jest, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale również może powstać także w czasie trwania tego postępowania. Z tych też względów z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia także wtedy, gdy w czasie jego trwania zostaną uchylone bądź zmienione przepisy, które stanowiły podstawę prawną rozpoznawanej sprawy. Właściwe organy administracyjne mają podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej, określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jedynie wówczas, gdy planowaną inwestycję można zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. określającego rodzaje tego typu przedsięwzięć. Jeżeli natomiast dane przedsięwzięcie nie zalicza się do wymienionych w przepisach tego rozporządzenia przedsięwzięć, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż decyzja taka nie może dotyczyć inwestycji nie uznanych przez ustawodawcę za mogące znacząco oddziaływać na środowisko (art. 46 ust. 1 a contrario ustawy - Prawo ochrony środowiska). Powyższa ocena prawna dotycząca wykładni art. 105 § 1 k.p.a. na tle stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego doszło do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ma istotne znaczenie przy rozpoznawaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej J. D. wniesionej od ponownego wyroku tego Sądu wydanego w pierwszej instancji. Zaskarżony wyrok byłby niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "ocena prawna" oznacza ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. W rozpatrywanej sprawie Sąd w prawomocnym wyroku przesądził, że w przypadku ustalenia, iż przedsięwzięcie nie zalicza się do wymienionych w przepisach tego rozporządzenia przedsięwzięć, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w kwestii środowiskowych uwarunkowań, a prowadzone postępowanie należy umorzyć. Skoro skarżący nie zakwestionował powyższej oceny prawnej, wobec niewniesienia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 377/08, nie może jej skutecznie podważyć wnosząc skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 175/09. Ponadto prawomocne orzeczenie sądu, w myśl art. 170 p.p.s.a, wiąże inne sądy (w tym także Naczelny Sad Administracyjny) i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest zatem brak możliwości negowania faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. Skarżący nie zakwestionował natomiast w skardze kasacyjnej ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznawaniu przez organy i Sąd I instancji, kwestia ta była zatem poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.