II SA/Rz 116/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Maria Zarębska - Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H.S. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych - skargę oddala - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) w Rz. postanowieniem z [...].11.2008 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia H. S. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w M. z [...].08.2008 r. nr [...]. Postanowieniem wydanym przez organ I instancji nakazano W. M. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku inwentarsko-składowego położonego na działce nr 1986/6 w M. przy ul. K. oraz zobowiązano do przedłożenia organowi nadzoru budowlanego zaświadczenia Prezydenta Miasta M. o zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego względnie z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to PINB w M. wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb). Z uzasadnienia powyższego postanowienia oraz z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania objęto budynek inwentarsko-składowy, który W. M. uczynił przedmiotem przebudowy, rozbudowy i nadbudowy. Zakres przeprowadzonych robót budowlanych przekroczył zamiar ujawniony w zgłoszeniu o robotach remontowych, które zostało wniesione do Prezydenta Miasta M. W sprawie prawidłowej kwalifikacji podejmowanych w związku z powyższymi robotami inwestora rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.11.2002 r. SA/Rz 202/02. Organ I instancji szczegółowo opisał zakres dokonanych robót budowlanych i wywiódł, że w konsekwencji nowelizacji prawa budowlanego ustawą z 27.03.2003 r. w sprawie winny mieć zastosowanie reguły zawarte w art. 48 Upb. PINB w M. przypomniał, że prowadzenie robót budowlanych w odniesieniu do przedmiotowego budynku zostało wstrzymane postanowieniem nr [...] z [...].11.2003 r. wydanym w trybie art. 50 prawa budowlanego, co wobec zmiany kwalifikacji robót przeprowadzonych przez inwestora nie może spełnić funkcji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49 Upb. Opisując także inne rozstrzygnięcia, jakie zostały wydane przez organy nadzoru budowlanego oraz sąd administracyjny, w konkluzji postanowienia PINB w M. stwierdzono, że spełnienie przez inwestora nałożonych w postanowieniu obowiązków umożliwi mu wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Postanowienie to nie zawiera pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do WINB w Rz. H. S. domagając się jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu eksponuje fakt samowoli budowlanej popełnionej przez inwestora, wpływ tej samowoli na zakres korzystania z własnych działek, pomijanie jej interesów przy podejmowaniu rozstrzygnięć wobec robót przeprowadzonych przez W. M. Opisanym na wstępie postanowieniem, powołując się w podstawie prawnej na art. 134 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), WINB w Rz. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, iż z art. 48 ust. 2 i 3 Upb nie wynika prawo do wniesienia środka zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie cyt. przepisów. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi, środek ten winien więc wynikać z wyraźnej normy. Postanowienia, na które nie służy zażalenie strona może natomiast zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W konkluzji uprawniało to organ II instancji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła H. S. wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 142 w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia, czym naruszyć miano prawo do obrony jej interesów. Postanowienie ma także naruszać art. 124 k.p.a., albowiem nie zawierać ma pouczenia o prawie do wniesienia zażalenia lub skargi. Skarżąca obszernie opisuje przebieg toczącego się postępowania, które za przedmiot ma roboty budowlane dokonane przez W. M. na działce, którą nabył inwestor od skarżącej. W ocenie H. S. PINB w M. dokonał wadliwej kwalifikacji dokonanych robót, stosując tryb przewidziany w art. 48 Upb umożliwiając w ten sposób legalizację samowoli budowlanej. Skarżąca odnosi się także do innych rozstrzygnięć, jakie zapadały w sprawie, a były przedmiotem oceny WINB w Rz. bądź WSA w Rzeszowie, kwestionuje ocenę organu I instancji w odniesieniu do zgodności dokonanych robót budowlanych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę WINB w Rz. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu tezę, iż na postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Upb nie służy zażalenie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Takich naruszeń w przedmiotowej sprawie Sąd się nie dopatrzył, uznając że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli podlega postanowienie WINB w Rz. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB w M. wydane na zasadzie art. 48 ust. 2 i 3 Upb. Organ II instancji w inkryminowanym postanowieniu powołał się na dyspozycję art. 134 k.p.a., mające odpowiednie, z mocy art. 144 k.p.a. zastosowanie w przypadku wnoszenia zażaleń. W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem organ. Do którego wniesiono zażalenie, dokonując kontroli dopuszczalności tego środka zaskarżenia, dochodząc do wniosku, iż ono nie przysługuje – jest niedopuszczalne, winien skorzystać z normy zawartej w art. 134 k.p.a., co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. O niedopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB w M. z [...].08.2008 r. przesądza brzmienie przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną jego wydania. Ta podstawa to norma art. 48 ust. 2 Upb, uprawniająca organ do wydania postanowienia do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Trafnie zaskarżony organ podnosi, że Upb w cyt. przepisie nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem powyższego postanowienia. Z kolei art. 141 § 1 k.p.a. przewiduje, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie PINB w M. nie jest postanowieniem procesowym, wydanym na podstawie przepisów k.p.a., ale stosując per analogiam regułę określoną w art. 141 § 1 k.p.a., należy przyjąć, iż w sytuacji, gdy podstawę prawną postanowienie stanowi przepis prawa materialnego, to postanowienie powyższe jest zaskarżalne zażaleniem tylko wówczas, gdy stosowna ustawa tak stanowi. W konkretnym przypadku Upb prawa do wniesienia zażalenia nie przewiduje. Z tych względów zasadnie WINB w Rz. stwierdził jego niedopuszczalność na zasadzie art. 134 k.p.a. Dodać należy, że w innym przypadku, a konkretnie w odniesieniu do postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Upb ustawodawca dopuścił jego zaskarżenie w drodze zażalenia, wyraźnie to przewidując w ust. 5 cyt. przepisu. Kwalifikację postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Upb jako nie podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenie zaprezentował ponadto WSA w Warszawie w wyroku z 6.03.2007 r. VII SA/Wa 2267/06, Lex nr 334813. Z uwagi na przedmiot sprawy i granice sprawy sądowoadministracyjnej Sąd nie mógł odnosić się do zarzutu skarżącej odnośnie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez uczestnika – W. M. Uznając skargę jako nieuzasadnioną, Sąd działając na zasadzie art. 151 Ppsa postanowił ją oddalić.